今年5月1日起，我國對53個非洲建交國全面實施100%稅目產品零關稅。這是繼2024年12月對包括33個非洲國家在內的所有與中國建交的最不發(fā)達國家先行實施之后的又一重要舉措，使中國成為全球首個對全部非洲建交國單方面、全覆蓋給予零關稅待遇的主要經濟體。西方一些媒體和學者質疑中國這一政策帶給非洲國家的實際作用，其實深入分析就能發(fā)現，這一政策的政治意義與現實意義不容低估。
促貿援助如何真正轉化為發(fā)展收益
據海關總署數據，2025年中非貿易額3480.52億美元，同比增長17.7% ，連續(xù)五年創(chuàng)歷史新高。同期，我國貨物貿易進出口總值為45.47萬億元人民幣，同比增長3.8%，其中中非貿易約合人民幣2.49萬億元 ，占我國對外貿易約5.5%；與23.6萬億元的共建“一帶一路”國家貨物貿易額相比，約占10.5% 。這些數據表明，雖然非洲在我國對外貿易格局中占比目前有限，但增長速度較快。
此外，對政策效果的理解不宜僅停留在稅率變化和短期貿易增量層面，其更大價值在于為非洲產品進入中國市場提供更加穩(wěn)定的制度性通道，并為后續(xù)產業(yè)合作、貿易促進和能力建設打開空間。零關稅政策能否持續(xù)釋放效應，關鍵不只在于市場準入本身，還在于非洲供給能力、貿易組織能力和產業(yè)配套能力能否同步提升。而且如何使中國的發(fā)展合作模式得到更客觀的反映，可能關系到單項貿易政策能否被納入更廣闊的全球發(fā)展治理敘事當中。因此，關注點應從政策宣布轉向政策落地，從關稅減讓轉向能力建設。
發(fā)達國家數十年的促貿援助實踐表明，市場準入只有與產業(yè)能力建設相結合，才可能真正轉化為發(fā)展收益。世貿組織（WTO）框架下的促貿援助，是為處理發(fā)展中國家在獲得市場準入后，仍由于基礎設施、標準認證、貿易融資、生產能力和制度環(huán)境不足等原因難以有效擴大出口的問題。
從方式方法看，促貿援助通常包括與貿易相關的經濟基礎設施、生產能力建設、貿易政策與規(guī)則、貿易相關調整等類別。其中，經濟基礎建設和生產能力建設長期占據絕大部分的資金流向，2006至2024年二者合計約占總資金的97%。各援助方也形成了不同側重：日本長期位居主要促貿援助捐助方前列，資金較多投向交通、能源等經濟基礎設施建設；美國更重視受援國貿易能力建設、貿易便利化、標準合規(guī)和私營部門發(fā)展等；歐盟則一方面參與增強綜合框架（EIF）等多邊機制，另一方面通過自身促貿援助戰(zhàn)略和全球門戶等推進相關合作。
提升非洲工業(yè)化水平很關鍵
當前，促貿援助面臨資金規(guī)模收縮、投向結構失衡和統(tǒng)計口徑滯后的多重壓力。2024年全球促貿援助撥付額約510億美元，較2023年增長2%左右，其中190億美元流向非洲。但這一增長建立在整體發(fā)展援助資金趨緊的背景下，2025年OECD發(fā)展援助委員會成員及相關方政府開發(fā)援助（ODA）總額降至1743億美元，較2024年下降了23.1%，為有記錄以來的最大年度降幅。面向非洲、撒哈拉以南非洲和最不發(fā)達國家的雙邊ODA分別下降23.9%、26.3%和25.8%。
將發(fā)達國家的經驗教訓濃縮起來看，單純開放市場是必要條件，但并非充要條件。最鮮明的例子就是：促貿援助倡議運行多年、歐美長期給予最不發(fā)達國家和部分非洲國家優(yōu)惠市場準入，但最不發(fā)達國家在全球出口中的份額仍長期不足1%。關稅優(yōu)惠可以降低進入市場的制度成本，卻不能自動轉化為出口能力。美國《非洲增長與機會法案》也是一個重要參照，該法案自2000年起向符合條件的撒哈拉以南非洲國家提供單方面市場準入優(yōu)惠。在服裝等少數行業(yè)、少數國家確實帶動了出口和就業(yè)，但其收益高度集中，也并未系統(tǒng)性改變非洲整體工業(yè)化水平。
歸根結底，非洲國家要提升出口，關稅是一方面，還與其產業(yè)基礎、加工能力、質量標準、物流條件與營商環(huán)境等相關。只要產能進一步跟上，就有更多機會轉化為實際出口。
中國對非合作的聯(lián)動效應
中國方案區(qū)別于歐美，不僅是開放市場，憑借著完整而強大的工業(yè)體系，中國有條件把貿易、投資和援助打通，與非洲形成產業(yè)鏈層面的融合。中國通過投資、技術、標準、加工和市場組織，推動部分增值環(huán)節(jié)向非洲延伸。
一個可作為觀察案例的是盧旺達：2019至2024年，盧旺達對華出口增長超過350%，2024年中國自盧旺達進口額達到約1.6億美元。其中咖啡、辣椒等農產品借助進博會、中非經貿博覽會、農產品輸華綠色通道、電商平臺和零關稅安排，逐步打開中國市場。盧旺達駐華大使曾以咖啡產業(yè)為例表示，咖啡農戶每向中國售出一公斤咖啡豆，比以往多賺約4美元。這說明，零關稅降低了市場進入成本，同時發(fā)揮更大作用的是市場準入、貿易平臺、訂單組織、物流通道等共同構成的產業(yè)鏈聯(lián)動。
當然，零關稅政策本身主要解決市場準入問題，而非洲對華出口能否真正擴大，最終仍取決于產業(yè)能力和配套條件能否同步提升。對中國而言，更關鍵在于如何將市場開放與既有的基礎設施建設、產業(yè)投資、優(yōu)惠融資等貿易促進機制有效銜接，使零關稅政策成為中非產業(yè)合作和能力建設的一部分。
進一步看，中國對非合作具有復合型特征，其實際貢獻往往體現為貿易、投資、融資、工程和技術合作之間的聯(lián)動效應。這一特點有助于突破單純關稅優(yōu)惠的局限，但也帶來兩個更深層的問題：一是在執(zhí)行層面如何形成更穩(wěn)定的政策統(tǒng)籌和項目協(xié)同；二是在國際層面，如何使這種綜合性發(fā)展貢獻得到客觀呈現。因此，除了要關注進口額增長和關稅減免規(guī)模，還應進一步延伸到南南合作統(tǒng)計測度（在統(tǒng)計學中，測度用于描述數據集的特征，如均值、方差等，是數據分析的基礎工具）這一更具前瞻性的議題。
當把視線從一項關稅政策上升到全球發(fā)展治理層面，問題就轉化為發(fā)展貢獻如何被定義、記錄和比較。近年來，聯(lián)合國貿發(fā)會議正在推進南南合作統(tǒng)計測度工作，核心目標是建立南南合作的統(tǒng)計框架、方法指南和數據報送機制，使相關合作能夠納入可持續(xù)發(fā)展目標指標17.3.1的統(tǒng)計體系。在金融流動之外，南南合作統(tǒng)計也試圖覆蓋非金融合作形式，從而更全面地反映發(fā)展中國家的合作實踐。首批9個拉丁美洲和加勒比地區(qū)國家如今已提交數據，初步結果顯示，南南合作具有明顯的非金融特征：在已報告的4368項合作活動中，僅有31項通過金融方式實施，絕大多數體現為獎學金、技術合作、培訓、人道主義援助和實物支持等形式。這說明南南合作統(tǒng)計表面上是技術問題，實際上是在界定哪些合作方式能夠被國際體系識別為發(fā)展貢獻。
這一議題對中國具有直接意義。中國與非洲國家的合作常以融資、工程、技術、貿易和產業(yè)合作相結合的方式展開，其貢獻并不完全體現為單項資金流量。若統(tǒng)計框架過于偏向可直接計量的金融流動，或將基礎設施、政策性融資、技術合作和市場開放分別處理，就有可能削弱對中國方案整體效應的呈現。
總的來看，對非洲建交國零關稅政策的意義不能僅以短期貿易增量衡量。其現實價值在于為非洲產品擴大對華出口提供制度空間，更長遠的意義則在于推動市場開放與產業(yè)能力建設相結合。下一步，政策成效取決于中非雙方能否形成更穩(wěn)定的產業(yè)協(xié)同和貿易促進機制，也取決于中國能否在南南合作統(tǒng)計測度中更主動地呈現自身發(fā)展合作實踐。只有將零關稅置于產業(yè)合作和全球發(fā)展治理的整體框架中觀察，才能更準確理解其戰(zhàn)略意義。（作者分別是中國農業(yè)大學副教授，中國農業(yè)大學國際發(fā)展與全球發(fā)展學院院長、教授）
