5月13日，中國民航局下轄的低空安全司正式亮相，與2024年底國家發展改革委設立的低空經濟發展司前后呼應。一個嶄新的“雙司聯動”格局悄然成型，既明確發展方向，又規范運行秩序，形成政策合力，為低空經濟產業規?；?、高質量發展注入強勁動力。

機構升級的深層邏輯

低空安全司的設立并非偶然。早在2025年7月，中國民航局便成立了通用航空和低空經濟工作領導小組，圍繞航空器適航審定、市場監管、飛行運營監管等開展工作。這一機制有效發揮了協調作用，但隨著低空經濟從概念走向現實、從試點走向規模化發展，對常態化、制度化監管通道建設提出了更高要求。

正是在這一背景下，中央機構編制委員會辦公室正式批復中國民航局設立低空安全司，其職責明確包括起草低空民航發展規劃、統籌低空安全與發展、建設低空飛行服務調度平臺和低空飛行服務站體系等。

這一升級折射出中國對低空經濟重視程度的日益加強。2024年，《政府工作報告》提出要打造低空經濟等新增長引擎；2025年，《政府工作報告》提出開展新技術新產品新場景大規模應用示范行動，推動低空經濟等新興產業安全健康發展；黨的二十屆四中全會明確提出，加快低空經濟等戰略性新興產業集群發展，政策導向一以貫之。

這一升級背后的產業邏輯，是低空經濟“爆炸式增長”帶來的治理需求。中國民航局公布的數據顯示，2025年，中國低空經濟市場規模已達1.5萬億元，無人機運營企業近2萬家，eVTOL年度訂單總額超300億元。截至2025年底，中國注冊無人機共328.7萬架，同比增長51.0%。據預測，2035年，中國低空經濟市場規模有望突破3.5萬億元。產業增長已進入快車道，治理結構必須同步迭代。

更深層次的考量在于，隨著產業規模的擴大，發展與安全風險并存。一方面，低空飛行器機動性強，往往不遵循固定航線和空域飛行，甚至頻繁進入人口密集的城市核心區；另一方面，eVTOL、飛行汽車等新型航空器層出不窮，其技術標準和安全特性尚無監管經驗可循；與此同時，大量非職業飛行員進入低空領域，進一步增加了安全風險隱患，這些都對傳統的安全監管體系構成了嚴峻挑戰。監管領域急需專業力量介入，以應對日益復雜的安全形勢。

地方先行與全國破局

在國家政策引導下，全國31個?。ㄗ灾螀^、直轄市）已將低空經濟寫入2026年省級政府工作報告，積極探索各具特色的發展路徑。廣東省深圳市作為“無人機之都”，在空域管理試點和跨境物流應用上先行先試，其無人機產業集群產值占全國半壁江山；湖南省作為全國首個全域低空開放試點省份，創新構建了“軍地民”三方協同管理機制，實現多方協同管理；內蒙古自治區依托地理優勢重點發展“低空+”多元應用場景；四川省成都市在空域管理上推行“報備制”……

然而，在地方先行先試、積累經驗的同時，一些亂象也逐漸顯現，成為低空經濟健康發展的瓶頸。2025年9月，上海警方開展無人機“黑飛”專項整治行動，累計查處違法案件778起，行政處罰380余人，沒收無人機110余架；2025年11月，媒體曝光山東鄒平魏橋鎮私下制造、銷售“三無”飛機等行為。

這些亂象的制度性根源，很大程度在于地方標準不一、規則碎片化。中國民航局低空安全司的設立，正是對這一“規則碎片化”問題的制度回應。在適航審定方面，制定全國統一的航空器適航標準，解決不同地區適航標準不一的問題；在飛行調度方面，實行對全國低空飛行活動的統一監視、調度和管理；在服務保障方面，統籌規劃全國低空基礎設施建設，推動各地基礎設施互聯互通。同時，建立全國統一的飛行服務體系，為飛行活動提供氣象、導航、通信等全方位的服務保障。低空安全司從多個方面讓合規飛行變得像“掃碼支付”一樣便捷，從而從根本上壓縮“黑飛”的生存空間。

“雙司協同”的中國優勢

放眼全球，各國都在探索適合本國國情的低空經濟監管模式。在美國，低空經濟監管的主要責任由聯邦航空管理局（FAA）承擔，其產業發展方向更多由市場力量驅動，政府統籌力度有限；在歐盟，歐洲航空安全局（EASA）負責制定統一的安全標準和適航規則，各成員國負責具體執行，其安全標準統一、法規體系成熟，但“統一框架+成員國自主”的格局，意味著各國需在歐盟總體要求下自行制定實施細則，產業政策的推進力度各有不同。相比之下，中國的“雙司聯動”模式（國家發展改革委統籌發展、中國民航局嚴守安全），具有鮮明的中國特色和獨特的制度優勢。

第一，發展與安全并重，實現“兩手抓、兩手都要硬”。中國將發展與安全放在同等重要的位置，由國家發展改革委負責頂層設計和產業規劃，中國民航局負責行業監管和安全保障。這種分工既能充分發揮政府在戰略規劃、政策引導、資源配置方面的優勢，又能通過專業的行業監管確保安全，實現發展與安全的動態平衡。

第二，集中力量辦大事，能夠快速推進重大基礎設施建設。低空經濟的發展需要建設全國統一的低空飛行服務調度平臺、起降點網絡等重大基礎設施。中國的“雙司協同”模式能夠集中全國的資源和力量，統籌規劃、分步實施，快速構建支撐低空經濟發展的基礎設施體系。

第三，破除部門壁壘，有助于破解跨部門協調難題。低空經濟涉及多個部門，以及“軍地民”多方協調。“雙司協同”格局的建立，破解了以往低空治理中部門各自為政、協調困難的問題，推動實現多主體高效聯動、政策高效落地。

低空經濟未來新圖景

連續三年寫入《政府工作報告》、市場規模愈發廣闊，低空經濟正迎來前所未有的發展機遇?！半p司協同”格局的形成，將為低空經濟插上“安全”與“發展”的雙翼。

展望低空經濟的未來，分級無人機運輸網絡將穿梭于崇山峻嶺，打通偏遠山區的物資生命線，破解城市配送“最后一公里”難題；空中出租車將掠過城市天際線，讓擁堵的地面交通不再成為出行的羈絆；低空智能設備將化身“空中管家”，助力城市實現精細化治理；廣袤田野上，無人機植保將成為農業大省的標配，為糧食生產降本增效……在“雙司協同”格局下，中國的低空經濟必將飛得更高、飛得更遠、飛得更穩。（作者系國家發展改革委國家信息中心經濟預測部政策仿真實驗室主任、研究員肖宏偉）

編審：邢硯薷 張曉雯 蔣新宇 張艷玲