文 | 梅宏 中國海洋大學海洋發展研究院高級研究員，中國海洋大學法學院、海洋碳中和中心教授

建設美麗中國是全面建設社會主義現代化國家的重要目標。“十五五”時期是美麗中國建設承前啟后、擴面提質，實現生態環境根本好轉的關鍵階段。

國務院日前印發《美麗中國建設“十五五”規劃》（以下簡稱《規劃》），有利于凝聚全社會力量，加快建設人與自然和諧共生的現代化。《規劃》要求“加快經濟社會發展全面綠色轉型”，明確提出減污降碳協同的指標，從四個方面為“加快形成綠色生產生活方式”作出規劃，并在“健全美麗中國建設保障體系”中專述“完善生態環境法治體系”。

在法治軌道上加快經濟社會發展全面綠色轉型亟待地方立法細化、區域制度創新與配套實施機制完善，補齊區域差異化制度供給短板，是“十五五”時期應對全面綠色轉型法治需求的當務之急。

首先，能源安全與低碳轉型亟須全鏈條法治引導。國家依據節約能源法、可再生能源法、電力法，明確統籌能源安全與低碳轉型雙重目標，統一設立新能源消納、綠電交易、儲能配置、能源數據安全基礎制度，區分高耗能項目剛性約束與企業降碳市場化激勵。但目前地方立法普遍存在能源規范碎片化：新型電力系統、海上儲能、氫能等新興業態面臨缺乏法定權責邊界等問題；新能源并網成本分攤、綠電交易地方實施細則存在空白，存量高耗能產能改造、新能源項目準入制度銜接不暢；海上風電、大型儲能等新型設施安全監管、能源關鍵信息基礎設施數據保護缺乏配套實施規范等。

其次，全國統一碳市場體系亟待地方配套制度銜接。我國構建“全國強制配額市場+溫室氣體自愿減排交易”一體化碳管控體系，相關部門持續更新溫室氣體減排方法學，統一碳數據核算、第三方核查、配額抵銷、碳信息披露國家標準。但當前地方碳法治建設存在系統性滯后，如溫室氣體自愿減排交易項目審定、核查流程未能同步更新國家統一技術規范，碳數據質量監管、配額清繳未形成閉環監管；森林、農田、濱海濕地等特色碳匯資源交易、補償、抵銷的地方性規范不足等問題。

再次，減污降碳協同治理亟須法治保障。現階段地方生態法治保護體系存在三重短板：地方環境法規未系統吸納法典新理念，有關減污降碳協同治理、新污染物全生命周期管控的規定分散；區域特色生態資源保護細則缺失，相關重點生態單元修復全過程監管、生態損害賠償實操規則不完善；跨區域生態協同執法、橫向生態補償標準、生態產品價值實現機制缺乏法定支撐，難以實現從末端治污向源頭低碳管控轉型。

另外，發揮綠色生產生活方式法治激勵作用需對接全國碳普惠、綠色消費制度體系。國家依托循環經濟促進法搭建綠色發展激勵約束框架，部署全國統一碳普惠體系建設，但某些地方尚未形成統籌性綠色低碳激勵規定。餐飲、交通、建筑、居民日常生活領域碳減排核算無統一法定標準，碳普惠平臺與全國綠證、碳市場數據互不聯通；綠色產品認證、生產者責任延伸制度僅為零散條款，垃圾分類計量收費、低碳行為財政激勵缺乏穩定制度保障。

筆者認為，“十五五”時期，可從以下三方面推動全面綠色轉型法治建設。

一是分層完善能源領域地方規定。各地需對標國家新型能源體系規劃，統籌推進能源領域法規“立改廢釋”，構建與全國能源法治貫通的地方性規則。修訂地方節約能源條例，將“保障能源安全”與“推動綠色低碳轉型”并重作為立法宗旨，增設儲能、海上風電、氫能專章，明確市場主體權責，落地全國新能源消納責任權重制度。專項出臺可再生能源、新型電力系統、氫能產業配套規定，細化風光項目用地并網保障，建立氫能全鏈條安全準入規則。健全新能源消納市場化法治機制，以立法落實“新能源+儲能”強制配比政策，明確儲能成本分攤、電價激勵細則，搭建省級綠電交易平臺，實現與全國綠證系統數據互通。補齊能源安全監管短板，針對海上風電、大型儲能電站制定專項安全監管規程。

二是健全碳市場配套法治。嚴格落實全國碳市場一體化建設要求，以綜合性綠色低碳條例統一規范碳配額、碳匯、碳普惠全流程管理，打通地方與全國碳市場聯動通道。統一碳市場監管規則，嚴格執行國家核證自愿減排量抵銷比例、減排量核算方法學動態更新機制，完善碳信息披露、跨部門聯合執法、綠色財稅激勵制度，覆蓋強制減排與自愿減排兩大市場。

三是創新碳普惠法治激勵機制。遵循“引導為主、約束為輔、社會共治”原則，推動地方法治激勵機制與全國碳普惠體系互聯互通。出臺碳普惠專項管理辦法，依托省級政務數字化平臺建立統一個人碳賬戶，標準化核算綠色出行、垃圾分類等低碳行為減排量，在合規前提下探索碳積分與區域碳市場間接聯動。完善綠色消費激勵立法，在消費者權益保護地方性法規中增設“綠色消費”專章，統一綠色產品標識與認證制度。建立約束性配套制度，修訂地方立法，推行計量化、差別化垃圾收費機制，以成本約束減少資源浪費。依托省級數字政務平臺統一碳普惠、綠色消費等數據標準，出臺標準化減排量核算方法學，確保碳普惠“可測量、可報告、可核證”。探索設立社會資本參與的綠色低碳發展基金，不斷完善全民綠色生產生活方式的激勵體系。