文 | 黃承梁 中國社會科學(xué)院生態(tài)文明研究所研究員

不久前，財(cái)政部等5部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步健全橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》，標(biāo)志著我國生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)進(jìn)入新的發(fā)展階段。多年來，我國橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)現(xiàn)了從政策探索到制度定型的歷史性跨越，構(gòu)建起具有中國特色的流域協(xié)同治理新范式。這一制度創(chuàng)新，以長江、黃河等重大流域以及各地轄區(qū)內(nèi)重點(diǎn)河流的跨區(qū)域流域?yàn)閷?shí)踐載體，通過重構(gòu)流域生態(tài)治理中的權(quán)責(zé)利關(guān)系，推動我國流域治理實(shí)現(xiàn)從末端治理向源頭防控轉(zhuǎn)變、從行政主導(dǎo)向多元共治轉(zhuǎn)變、從零和博弈向合作共贏轉(zhuǎn)變，具有重要意義。

橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的確立，是我國生態(tài)文明建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)在流域治理領(lǐng)域的具體實(shí)踐。山水林田湖草沙是生命共同體，要求突破傳統(tǒng)行政區(qū)劃的治理桎梏，將“流域生命共同體”理念轉(zhuǎn)化為“成本共擔(dān)、效益共享”的制度設(shè)計(jì)，特別是要求將補(bǔ)償范圍從單一的流域水環(huán)境擴(kuò)展至森林、草原、大氣、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等生態(tài)系統(tǒng)，充分彰顯“保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力”的理念。

從實(shí)踐維度看，橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的時代成就，是國家“江河戰(zhàn)略”深刻變革的歷史必然。“江河戰(zhàn)略”作為國家空間治理的頂層設(shè)計(jì)，確立了“流域統(tǒng)籌、系統(tǒng)治理”的指導(dǎo)思想，橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制則是這一戰(zhàn)略在資源配置領(lǐng)域的具體制度實(shí)現(xiàn)，二者在理論邏輯與實(shí)踐路徑上呈現(xiàn)深刻的辯證統(tǒng)一關(guān)系。《意見》明確提出，到2035年，流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)深入推進(jìn)，全面覆蓋長江、黃河等重點(diǎn)流域干流及其重要支流，并向更廣范圍、更深內(nèi)涵、更豐富形式拓展，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)提升，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能不斷增強(qiáng)，城鄉(xiāng)人居環(huán)境明顯改善，國家生態(tài)安全得到有效保障，生態(tài)環(huán)境治理體系更加健全，美麗中國建設(shè)成效顯著。

也要看到，橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制仍面臨諸多結(jié)構(gòu)性矛盾和實(shí)踐性難題。一是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性問題。現(xiàn)有補(bǔ)償多基于行政協(xié)商，生態(tài)價值核算往往難以真實(shí)反映生態(tài)服務(wù)的市場價值。如流域補(bǔ)償通常以水質(zhì)指標(biāo)為基礎(chǔ)，但未充分考慮生態(tài)系統(tǒng)的整體服務(wù)功能，如水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護(hù)等。這種碎片化的核算方式容易引發(fā)地區(qū)間爭議，降低補(bǔ)償政策的執(zhí)行效率。二是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與民生發(fā)展的轉(zhuǎn)化通道問題。近年來，一些地方生態(tài)補(bǔ)償資金使用存在重硬件建設(shè)、輕產(chǎn)業(yè)和民生福祉培育的錯配現(xiàn)象。如水源地補(bǔ)償多用于修建污水處理設(shè)施，卻未充分扶持有機(jī)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游等綠色產(chǎn)業(yè)，使得深山優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品無法獲得市場溢價，百姓“守著綠水青山過窮日子”。三是市場化補(bǔ)償機(jī)制發(fā)育不足。當(dāng)前橫向生態(tài)補(bǔ)償仍以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主，碳匯、水權(quán)等交易試點(diǎn)雖已啟動，但受限于交易規(guī)則不完善、市場流動性不足等因素，尚未形成規(guī)模效應(yīng)。綠色金融工具的創(chuàng)新和應(yīng)用仍處于初級階段，社會資本進(jìn)入生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域的渠道不暢。

著眼我國“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)和美麗中國建設(shè)整體要求，要持續(xù)健全橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的優(yōu)化路徑，打好“組合拳”。

完善生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，算好“生態(tài)賬”，建立科學(xué)的生態(tài)價值核算體系。特別是把老百姓、企業(yè)的損失（如禁養(yǎng)、限產(chǎn)）和貢獻(xiàn)（如植樹造林）等進(jìn)行科學(xué)量化計(jì)算。

更好拓展“綠水青山就是金山銀山”的實(shí)踐路徑。如通過生態(tài)補(bǔ)償資金發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)和生態(tài)旅游，既能保護(hù)生物多樣性，還能培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。推動生態(tài)補(bǔ)償從“輸血式”向“造血式”轉(zhuǎn)變，通過市場化補(bǔ)償機(jī)制拓寬生態(tài)產(chǎn)品交易渠道。特別是嘗試讓補(bǔ)償金變成創(chuàng)業(yè)基金，培育綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)基業(yè)長青的發(fā)展理念。

強(qiáng)化區(qū)域協(xié)同治理，構(gòu)建多元主體參與的共治格局。如建立“聯(lián)合河長制”，對跨界河流實(shí)行聯(lián)合監(jiān)測、交叉執(zhí)法，杜絕監(jiān)管盲區(qū)。要通過系統(tǒng)性的制度、政策和市場創(chuàng)新，最終實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益、制度效益與經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一。