文 | 繆因知 南京大學法學院教授

今年全國兩會期間，多位代表委員圍繞制定金融法建言獻策。全國人大常委會工作報告也明確指出，今年將圍繞健全社會主義市場經(jīng)濟法律制度，制定金融法、民營經(jīng)濟促進法等。這與黨的二十屆三中全會的相關(guān)決策部署一脈相承。

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心，其內(nèi)容豐富，體系龐大。推動金融高質(zhì)量發(fā)展，加快建設(shè)金融強國，必然需要法治提供有力支撐。近30年來，我國不斷完善金融法律體系建設(shè)。在金融組織法方面，由于金融機構(gòu)屬于特殊企業(yè)，施行牌照準入管理，故對其制定了特殊的資本規(guī)則和行為規(guī)則，比如目前實施的商業(yè)銀行法等。在金融規(guī)制法方面，既包括政府對金融活動進行監(jiān)管的法律，如銀行業(yè)監(jiān)督管理法，也包括政府實施金融相關(guān)行為的法律，如中國人民銀行法，這些都屬于典型的公法。在金融交易法方面，主要涉及金融機構(gòu)、金融客戶之間開展買賣活動的規(guī)范，屬于典型的私法。在傳統(tǒng)上，為了便于認識和執(zhí)行，我國通常采用行業(yè)立法的模式，即在一部單行法中兼容上述三類規(guī)范。典型如證券法，其涵蓋了“證券交易”“證券公司”“證券監(jiān)督管理機構(gòu)”等章節(jié)。

從黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》）的相關(guān)表述看，制定金融法與強化金融監(jiān)管的相關(guān)內(nèi)容在一起。因此，筆者認為，政策基調(diào)并不是要制定統(tǒng)管一切的金融法，其主要是作為金融監(jiān)管的法制載體，不包括一般的金融交易規(guī)則、金融組織規(guī)則，更不宜納入金融活動中常見的其他民商事活動的相關(guān)法律規(guī)則。而且，即便是基于監(jiān)管法的定位，擬制定的金融法也宜以總則性質(zhì)的監(jiān)管規(guī)范為主，而無需為了規(guī)模從各部門法中“抽調(diào)”具體監(jiān)管規(guī)則。

從空間維度看，具體的金融機構(gòu)治理標準、行為規(guī)范、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)范、風險防范規(guī)則、執(zhí)法規(guī)范等仍需由相應(yīng)的法律法規(guī)來承載，以做到實事求是、對癥施策，避免“多鞋一碼”。目前，我國金融市場仍然是以分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管為主的格局。在部委層面，中國人民銀行、國家金融監(jiān)督管理總局、中國證券監(jiān)督管理委員會處于并立狀態(tài)。國家金融監(jiān)督管理總局內(nèi)部也設(shè)立了多個銀行監(jiān)管司和保險監(jiān)管司。這符合金融市場發(fā)展規(guī)律和監(jiān)管實際需求。

從《決定》本身看，“深化金融體制改革”部分也對中國人民銀行法、證券法提出了具體的要求與期待，比如“加快完善中央銀行制度，暢通貨幣政策傳導機制”“強化上市公司監(jiān)管和退市制度”“完善大股東、實際控制人行為規(guī)范約束機制”。無論是從立法的科學性、體系性出發(fā)，還是從便于各方守法、執(zhí)法的角度看，這些單行法更適宜保持自有體系的完整，繼續(xù)踐行原有的融組織、交易和監(jiān)管規(guī)則于一法的道路。與此同時，如果中國人民銀行法、證券法不成為擬制定的金融法的一部分的話，保險法、商業(yè)銀行法等金融領(lǐng)域的其他法律也沒有必要整體或拆散后納入金融法。

相關(guān)立法動態(tài)也佐證了這一點。2024年11月，中國人民銀行行長代表國務(wù)院向全國人大常委會作報告時表示：“做好金融法起草工作，配合全國人大常委會推進金融穩(wěn)定法、反洗錢法后續(xù)審議工作。推動加快制定修訂中國人民銀行法、商業(yè)銀行法、證券投資基金法、國有金融資本管理條例等法律法規(guī)。”今年的全國人大常委會工作報告在談到高質(zhì)量推進立法工作時，也提到制定金融穩(wěn)定法、修改銀行業(yè)監(jiān)督管理法。可見，金融法和諸多已有的以及未出臺的金融法律法規(guī)，如金融穩(wěn)定法，正處于有序分步推進的過程中。

從時間維度看，金融法和分則性的具體金融法律規(guī)范相對獨立，可以保持金融法的穩(wěn)定性和權(quán)威性。為了適應(yīng)實際需求，金融領(lǐng)域的法律規(guī)范，特別是監(jiān)管規(guī)范變動頻率一般較高。如果金融法承載內(nèi)容過多、修改太頻繁，并無太大必要。總之，筆者認為，擬制定的金融法中更為統(tǒng)括、指引的監(jiān)管規(guī)則和單行法中更為具體、細致的規(guī)則可以并行不悖，分別發(fā)揮作用，從而更好地發(fā)揮制度協(xié)同作用，促進金融法治建設(shè)。