文 ｜ 陳晶 中國(guó)人民公安大學(xué)副教授

生物多樣性關(guān)系人類福祉，是人類賴以生存和發(fā)展的重要基礎(chǔ)。縱觀全球，當(dāng)前生物多樣性正以人類歷史上最快速度下降，在代際層面對(duì)人類的存續(xù)和發(fā)展構(gòu)成嚴(yán)重威脅，國(guó)際社會(huì)正處于保護(hù)生物多樣性、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。中國(guó)擁有世界最全面的生態(tài)系統(tǒng)類型，這決定了生物多樣性保護(hù)工作的復(fù)雜性和艱巨性。在習(xí)近平生態(tài)文明思想指引下，我國(guó)積極推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和生物多樣性保護(hù)，通過(guò)建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，實(shí)施生物多樣性保護(hù)重大工程，實(shí)施最嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)管等，不斷推進(jìn)生物多樣性保護(hù)與時(shí)俱進(jìn)、創(chuàng)新發(fā)展，取得顯著成效，走出了一條中國(guó)特色生物多樣性保護(hù)之路。在全面依法治國(guó)的背景下，以法治思維和法治方式進(jìn)一步提升生物多樣性治理能力，是健全我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理體系，建設(shè)人與自然和諧共生的中國(guó)式現(xiàn)代化的重要議題。

進(jìn)一步完善法律法規(guī)體系

習(xí)近平總書(shū)記指出：“保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治。”建章立制是建設(shè)生態(tài)文明、保護(hù)生物多樣性的基礎(chǔ)性關(guān)鍵性工作。現(xiàn)階段我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)面臨的種種問(wèn)題，多與立法不完備、執(zhí)法缺位、監(jiān)督不力等密切相關(guān)。目前，我國(guó)已經(jīng)初步建立了生物多樣性保護(hù)法律體系，現(xiàn)行立法在生物多樣性保護(hù)與可持續(xù)利用方面也發(fā)揮了重要作用，但仍需要在此基礎(chǔ)上不斷建立健全法律法規(guī)體系，為生物多樣性保護(hù)和治理提供制度保障。

做好頂層布局，構(gòu)建整體、系統(tǒng)的生物多樣性法律法規(guī)體系。目前，我國(guó)尚無(wú)針對(duì)生物多樣性保護(hù)的專門立法，現(xiàn)有立法區(qū)分不同類型的保護(hù)對(duì)象進(jìn)行分別規(guī)制，有關(guān)生物多樣性保護(hù)的原則與制度散見(jiàn)其中。此種立法模式，只關(guān)注生物多樣性保護(hù)的某個(gè)方面，整體性、系統(tǒng)性不足，不僅會(huì)導(dǎo)致法律之間相互沖突、各領(lǐng)域法律法規(guī)難以有效銜接，還容易出現(xiàn)立法空白，無(wú)法形成生物多樣性治理的法治合力。當(dāng)務(wù)之急是通過(guò)制定一部綜合性的生物多樣性保護(hù)法，對(duì)各領(lǐng)域法律法規(guī)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，確保法律體系的協(xié)調(diào)性和一致性，并兼顧生物多樣性保護(hù)與經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)利用之間的平衡。

梳理評(píng)估現(xiàn)有生物多樣性保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)，進(jìn)一步完善重要生態(tài)系統(tǒng)、重要生態(tài)空間法律保護(hù)制度。開(kāi)展生物多樣性保護(hù)法治建設(shè)成效評(píng)估和空缺分析，加快啟動(dòng)農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、生物安全、生物遺傳資源獲取與惠益分享等領(lǐng)域的法律法規(guī)制定修訂工作，積極推進(jìn)野生動(dòng)植物及其棲息地保護(hù)以及濕地、森林、草原、海洋等重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)相關(guān)立法修法工作。在重要生態(tài)空間法律保護(hù)方面，應(yīng)盡快出臺(tái)專門針對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線管理的法律法規(guī)。“落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線管理制度”是黨的二十屆三中全會(huì)提出的明確要求。生態(tài)保護(hù)紅線是國(guó)土空間規(guī)劃的關(guān)鍵管控邊界，覆蓋全國(guó)重要生態(tài)空間，跨度廣泛，僅依賴政策性文件進(jìn)行規(guī)范，易導(dǎo)致不同區(qū)域的生態(tài)保護(hù)紅線制度內(nèi)容不一、相互沖突。對(duì)此，需要制定專門法律，明確生態(tài)保護(hù)紅線的劃定標(biāo)準(zhǔn)、審批及調(diào)整程序、監(jiān)管責(zé)任等關(guān)鍵要素，指引各地按照統(tǒng)一程序和標(biāo)準(zhǔn)劃定紅線區(qū)域，以有效管控重要生態(tài)空間，保障生態(tài)功能不減弱、面積不縮減、性質(zhì)不改變。

提高執(zhí)法與監(jiān)管力度

習(xí)近平總書(shū)記指出，用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快制度創(chuàng)新，強(qiáng)化制度執(zhí)行，讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線。執(zhí)法監(jiān)督工作徹底與否，決定了我國(guó)生物多樣性保護(hù)工作的成效。為提升執(zhí)法監(jiān)督總體水平，確保生物多樣性保護(hù)工作的持續(xù)性和有效性，可以從建立完善執(zhí)法監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制、強(qiáng)化中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度等多方面綜合施策。

完善生物多樣性保護(hù)執(zhí)法監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制。建立健全與生物多樣性執(zhí)法保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)體系，清晰設(shè)定生物多樣性保護(hù)的法律標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法程序，明確界定違法行為以及相應(yīng)法律責(zé)任，避免出現(xiàn)彈性執(zhí)法和無(wú)法可依等情形，為執(zhí)法工作提供法律依據(jù)與實(shí)操指導(dǎo)。建立科學(xué)的執(zhí)法評(píng)估體系，對(duì)執(zhí)法活動(dòng)程序是否合法、處罰是否準(zhǔn)確、效果是否達(dá)標(biāo)等進(jìn)行科學(xué)評(píng)估與量化評(píng)價(jià)，形成專門評(píng)估報(bào)告后，及時(shí)反饋到執(zhí)法部門，用于指導(dǎo)并優(yōu)化執(zhí)法實(shí)踐活動(dòng)。將常態(tài)化監(jiān)督作為執(zhí)法監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制的核心，明確建立專項(xiàng)檢查、定期巡查、隨機(jī)抽查等多種方式方法，增加執(zhí)法活動(dòng)的透明度和覆蓋面，提升執(zhí)法效果，保證執(zhí)法活動(dòng)的持續(xù)性與穩(wěn)定性。

加大中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察力度。堅(jiān)持依法、科學(xué)、精準(zhǔn)原則，深入推進(jìn)中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察，建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度體系，使督察有章可循。堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，以中央關(guān)心、社會(huì)關(guān)注、群眾關(guān)切的問(wèn)題為重點(diǎn)，聚焦具有普遍性、輿論反映強(qiáng)烈的突出問(wèn)題。從源頭上督察，尊重生態(tài)環(huán)境保護(hù)客觀規(guī)律，統(tǒng)籌推進(jìn)山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理，將發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和解決問(wèn)題無(wú)縫對(duì)接，妥善處理好集中督察與督察常態(tài)化的關(guān)系。

加強(qiáng)生物多樣性監(jiān)測(cè)與評(píng)估

全面調(diào)查、監(jiān)測(cè)和準(zhǔn)確評(píng)估，是提升生物多樣性治理實(shí)效的重要前提。監(jiān)測(cè)和評(píng)估工作有助于洞悉我國(guó)生物多樣性的整體面貌和分布規(guī)律，為保護(hù)、管理與決策提供科學(xué)依據(jù)。面對(duì)生物多樣性保護(hù)的復(fù)雜性和長(zhǎng)期性挑戰(zhàn)，我國(guó)在該領(lǐng)域工作仍面臨諸多難題。應(yīng)在法治軌道上完善生物多樣性評(píng)估體系，提高調(diào)查監(jiān)測(cè)水平，建立健全資金投入機(jī)制。

全面提高生物多樣性調(diào)查監(jiān)測(cè)水平。一方面，通過(guò)加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新與方法提升，建立完善的生物多樣性調(diào)查監(jiān)測(cè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，從而推動(dòng)調(diào)查監(jiān)測(cè)工作的法治化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化進(jìn)程；另一方面，在深入分析現(xiàn)有生物多樣性調(diào)查空缺的基礎(chǔ)上，針對(duì)性地開(kāi)展補(bǔ)充調(diào)查，特別是要全面推進(jìn)生物多樣性保護(hù)優(yōu)先區(qū)域以及黃河、長(zhǎng)江等重點(diǎn)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的深入調(diào)查。對(duì)于重點(diǎn)物種和重要生物遺傳資源，將定期調(diào)查與常態(tài)化監(jiān)測(cè)有機(jī)結(jié)合，并依據(jù)調(diào)查成果及時(shí)編制或更新相關(guān)保護(hù)名錄。

完善生物多樣性評(píng)估體系。定期對(duì)全國(guó)生態(tài)系統(tǒng)、重點(diǎn)生物物種及重要生物遺傳資源的分布格局、保護(hù)現(xiàn)狀進(jìn)行全面評(píng)估，發(fā)布全國(guó)生物多樣性綜合評(píng)估報(bào)告。根據(jù)生態(tài)保護(hù)監(jiān)管實(shí)際情況，開(kāi)展重點(diǎn)區(qū)域生物多樣性狀況及動(dòng)態(tài)評(píng)估，全面掌握生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和功能的變化情況，以及重要生物物種及其棲息地保護(hù)成效等。在國(guó)家對(duì)重大水利水電、交通運(yùn)輸、礦產(chǎn)資源等工程開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作中，必須嚴(yán)格按照相關(guān)立法、技術(shù)規(guī)范以及標(biāo)準(zhǔn)等開(kāi)展生物多樣性影響評(píng)價(jià)，進(jìn)行事前事中事后全過(guò)程監(jiān)管，并提出具體的保護(hù)和修復(fù)方案。