李鐵 中國城市和小城鎮改革發展中心首席經濟學家
徐勤賢 中國城市和小城鎮改革發展中心副研究員
中美貿易談判正在進行中，美國提高關稅打壓我國高科技產業等措施的出臺，近期會對外貿企業以及國際資本在國內的投資等產生影響，并會直接影響到我國近期的就業形勢。因此，如何把損失降到最低，通過穩定社會的各項舉措抗御風險，并增強我們在談判中的自信，增加就業是關鍵。
目前我國二產就業呈下降態勢。2012-2017年二產就業人數持續五年下降，從2.32億人下降到2.18億人，而二產就業人數占總就業人數的比重也從30.3%逐年下降到28.1%，五年間下降了2.2個百分點，平均每年下降0.4個百分點。這里也有資本替代勞動和技術替代勞動的因素。隨著城鎮化水平的不斷提高，而工業化進程并沒有完成，所以二產在國民經濟中的比重相對下降是重要趨勢。2012-2018年，二產增加值占比從45.3%下降到了40.7%，六年間下降了4.6個百分點，平均每年下降0.7個百分點。
與此同時，三產就業呈現上升態勢，從1978年開始，三產就業人員就呈現持續增加的態勢，從4890萬人增加到3.48億人，同時，三產就業人數占總就業人數的比重也從12.2%逐年上升至44.9%。主要原因是城鎮化帶來城市人口的高度集聚，人口密度的提高有助于提升服務業的規模效益，并形成新增城市人口和高密度人口之間的相互服務需求，同時也要求城市公共服務水平的提高，進而帶動各項服務業的發展。
三產就業上升的另一個原因就是科技創新的帶動，創新經濟和互聯網人工智能的崛起，一方面要求企業增加研發的比重；另一方面，新經濟模式也帶動了依賴于互聯網和人工智能的新就業模式，無論快遞還是外賣，或者網約車等，都大幅度帶動了就業的增長，如阿里菜鳥創造了300萬人的物流大軍；美團外賣和蜂鳥配送目前的外賣騎手分別超過270萬、300萬；全國網約車司機約超8000萬人。城市三產就業的上升，在很大程度上也依賴于傳統服務業的支撐。中低收入人口對低成本的需求，也在城市的不同空間和領域內增加了就業機會。
人口流入的都市圈和城市群地區仍然是未來增加就業的最重要的空間載體。我國三大城市群和新興起的內陸城市群，就業人數穩定增長，2010－2017年京津冀、長三角、珠三角和成渝城市群的全社會從業人數分別增加了723萬人、975萬人、409萬人和385萬人。而傳統的老工業基地和中西部的中小城市以及縣城，基本上都屬于人口流出地區，比如，河南周口、貴州遵義人口流出分別多達280萬、180多萬，而河南的固始縣流出人口68萬。人口流入說明就業機會在增加，人口流出說明就業機會在減少。未來的就業機會在人口流入地區，而不是在人口流出的中西部地區的中小城市和縣城。
都市圈和城市群地區的超大城市或特大城市的人均收入水平遠高于中西部的三四線城市和縣城。2018年北京、上海、深圳的全市居民人均可支配收入分別是62361元、64183元、57544元，是四川宜賓（23665元）的2倍多，是湖北黃岡（19144元）、貴州畢節（16856）的4倍左右。按照經濟規律來看，就業的尋租行為也是人口流向高收入地區的必然選擇。同樣外出打工就業，當然要選擇工資收入高的地方。而且在人口流入地區，由于人口的高密度和外來人口的相對集中，可能創造的新增就業機會遠遠大于人口密度較低的中西部三四線城市和縣城。
隨著城鎮化水平的提高，超大城市和特大城市會出現工業企業外溢的現象，像華為將部分業務從深圳搬遷到東莞松山湖就是很好的例證。隨著軌道交通的發展，工業企業外遷的空間半徑從原來距城市中心30—50公里，逐漸擴展到2個半小時經濟圈。由于勞動力成本和土地成本的攀升，都市圈的工業也會向中西部條件比較好的地方集中轉移。工業的轉移在一定程度上帶動了中西部地區就業機會的增長。但是目前在中西部地區勞動力就業的流向仍然是二線城市為主，基本上也是特大城市為主導的就業空間。
根據我國目前的人口流向看，三大都市圈和新興的城市群仍然是未來容納就業的主要載體。雖然國際經濟關系的變化可能會影響到我國的宏觀經濟變化，并直接影響到就業的增長。但是都市圈和城市群可容納的就業機會遠遠大于中西部的三四線城市和縣城。2018年新生代農民工占全國農民工總量的51.5%，其中：“80后”占新生代農民工的50.4%；“90后”占43.2%；“00后”占6.4%。以往外來農業轉移人口在面臨經濟風險時回家務農的現象，隨著這些農民工二代“80后”和三代“90后”長期在城市就業和生活，甚至接受城市的教育，返鄉繼續從事農業或在中小城市或縣城尋找就業的可能性會大大降低。因此未來增加就業的政策重點，應該是充分發揮都市圈和城市群吸納就業的能力，并創造更多的服務業就業機會，減緩經濟風險可能形成的就業壓力。
首先要加快落實中央12號文件《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系》和國家發改委《2019年新型城鎮化建設重點任務》的通知精神，鼓勵人口流入地區的各類城市推進農業轉移人口市民化過程，穩定長期在城鎮就業的外來人口在城市的消費和投資預期。啟動內需，帶動消費、投資和就業增長。
其次，把增加就業的重點從返鄉創業和支持人口流出地的中小城市和縣城，調整為強化人口流入地區接納就業的能力，并采取多方面措施，鼓勵吸納外來農業轉移人口從事服務業就業。要增加城市的包容性，同等對待常住人口和外來人口的就業安排。
再次，要調整目前的城市治理政策，結合我國城鎮化進程的現實，避免過高提出城市的發展標準，減緩城市的各項清理政策，如治理穿墻打洞、統一規劃招牌、拆除違建、整治農村大棚等極端化的一刀切行為，并充分利用城市的人口聚集功能和新增的消費需求，增加滿足城市居民生活切實需要的各種市場化的攤點。對城中村的改造要尊重當地農民的自愿，允許農民利用出租房進行經營和租賃，政府要做好服務。
然后，要增加對中小企業的貸款，放寬條件。對于環境的整治，要因地制宜，防止環境和生態治理的極端化行為。要從支持中小企業發展的前提下，幫助中小企業解決環境和生態保護問題，并設定一定的期限逐步解決。
還有，就是增加對新經濟的寬容度。各級城市要防止以非本地戶口為由限制網約車和快遞人員的就業行為。對網約車、快遞、共享單車、外賣等新的就業形式，應予以鼓勵。城市政府要采取更為寬容的行為，逐步規范和解決這些新經濟模式可能出現的問題。政府可以采取PPP的方式購買集約節能的新經濟服務。
再有，根據消費郊區化的特點，鼓勵發展都市圈郊區旅游業和農家樂，開展多元化的旅游服務。并通過新型的休閑度假和參與式運動型旅游等，增加就業機會。特別是結合2022冬奧會的開展，發展冰雪旅游，通過冰雪旅游產業的發展，帶動有條件的地方，形成冰雪裝備制造、冬季服裝以及雪場各類服務業的就業空間。
我國有14億人口，蘊含著巨大的消費市場空間，同時8億多的城鎮人口和成千上萬個各類規模的城市，提供了巨量的潛在就業機會。根據經濟發展規律和城市發展規律，就業與經濟發展水平、人口密度以及城市的人口規模有直接的關系。解決新增就業問題，重點應是已經容納并且具有豐富的就業機會的都市圈和城市群地區。而不能倒退到幾十年前，仍然依賴農村和農業或者是縣城，按照傳統的就業渠道，解決農業轉移人口回鄉低水平就業問題。那個時代已經一去不復返了。