張效羽 中央黨校（國家行政學院）政法部副教授、國家行政學院行政法研究中心副主任

現代經濟的發展離不開政府投資，但政府投資應當科學化、規范化、可預期化，否則政府投資就可能成為妨礙經濟健康發展的不利因素。

2019年5月5日，國務院頒布《政府投資條例》，對政府投資的基本原則、基本程序和監督管理等事項進行明確規定，是我國政府投資走上法治化道路的重要里程碑，對規范政府投資，促進經濟可持續健康發展有重要意義。

一、出臺《政府投資條例》是全面深化經濟體制改革的重要舉措

自黨的十八屆三中全會以來，全面深化經濟體制改革就成為中國全面深化改革的重頭戲。全面深化經濟體制改革，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。在實踐中我們發現，“使市場在資源配置中起決定性作用”和“更好發揮政府作用”具有高度相關性。

市場在資源配置中無法起到決定性作用，其根源往往是政府不能很好地發揮自己的作用。政府不科學、不規范的市場干預，是市場在資源配置中無法起到決定性作用的關鍵因素。因此，促使政府“看得見的手”活動規范化、法治化，是更好發揮政府作用的前提，也是“使市場在資源配置中起決定性作用”的基礎。

《政府投資條例》對政府投資活動進行全方位規范，從基礎上促進了市場在資源配置中決定性作用的發揮和實現。

（一）限定政府投資范圍 減少政府不必要投資

《政府投資條例》第三條第一款規定：“政府投資資金應當投向市場不能有效配置資源的社會公益服務、公共基礎設施、農業農村、生態環境保護、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領域的項目，以非經營性項目為主”。

這條規定首先抽象地確定了政府投資的范圍，即政府投資應當集中在“市場不能有效配置資源的領域”；其次，列舉了政府投資的幾個主要領域，比如“社會公益服務、公共基礎設施、農業農村、生態環境保護”等領域，使得對政府投資范圍的限定具有可操作性；最后，明確要求政府投資項目“以非經營性項目為主”，從反面對政府投資范圍進行限定。

從實踐工作中看，一些政府機關濫用政府投資，主要是追求盈利，混淆了政府和企業的邊界。因此，《政府投資條例》這一條款明確要求政府投資“以非經營性項目為主”，具有很強的針對性。

（二）建立動態評估調整機制 優化政府投資方向和結構

《政府投資條例》第三條第三款規定：“國家建立政府投資范圍定期評估調整機制，不斷優化政府投資方向和結構”。此條款對政府投資提出了更高的要求，即政府投資不僅要投向政府應當投資的領域，其方向和結構還要不斷優化。

首先，《政府投資條例》并沒有完全禁止政府投資經營性項目，但是應當注意到的是，政府在經營性項目上的投資不是政府投資的主要方向，并且要隨著市場經濟的發展逐漸調整。在一些領域，由于相關市場尚處于起步階段，政府可以投資一些經營性項目，但當相關市場主體發展起來之后，政府投資要逐步退出。

其次，即使對于非經營性政府投資領域，政府投資也有輕重緩急，也要分主次先后。政府投資不能“偏科”，也不能“撒胡椒面”，具體結構需要定期進行科學評估調整。

最后，政府投資評估調整機制應當定期進行，這樣才能做到動態調整，根據實際情況改革政府投資方向和結構。

（三）建立政府投資帶動作用 政府投資不能唱“獨角戲”

在深化經濟體制改革的過程中，政府投資不能唱“獨角戲”，要認識到“使市場在資源配置中起決定性作用”和“更好發揮政府作用”兩者之間的主次關系。其中“使市場在資源配置中起決定性作用”為主，“更好發揮政府作用”為輔。“更好地發揮政府作用”主要是服務于“使市場在資源配置中起決定性作用”，這樣建立起來的才是中國特色社會主義市場經濟，而不是政府經濟。

《政府投資條例》第三條第二款規定，“國家完善有關政策措施，發揮政府投資資金的引導和帶動作用，鼓勵社會資金投向前款（即第三條第一款）規定的領域”。這說明即使是政府投資的領域，對民間資本而言也不是禁區。對于政府應當投資的領域，也要注意政府投資之后帶動民間資本投資。

總之，政府投資的目的不是將一個領域永遠變成政府投資的自留地，而是盡量創造民間資本進入的條件，盡量使得市場在更多的領域起到決定性作用，只有這樣才能更好完成經濟機制改革任務，完善中國特色社會主義市場經濟。

二、出臺《政府投資條例》是全面推進依法治國的重要措施

全面推進依法治國，要求各個領域都要按照法治思維和法治方式開展工作。政府投資作為政府干預市場的重要手段，自然也不是法外之地。

長期以來由于我國政府投資相關法制不健全，使得政府投資的科學性、合法性、有效性難以保障，“拍腦袋投資”繳納高昂學費甚至滋生嚴重腐敗的現象較為常見。《政府投資條例》的出臺，有助于提升政府投資法治化水平，是全面推進依法治國的重要措施。

（一）健全政府投資決策程序，增強政府投資的科學性

《政府投資條例》對政府投資決策程序進行專章規定，要求政府投資應當根據相關國民經濟和社會發展規劃，應當事先編制項目建議書、可行性研究報告、初步設計，按照政府投資管理權限和規定的程序，報投資主管部門或者其他有關部門審批。

其中，對經濟社會發展、社會公眾利益有重大影響或者投資規模較大的政府投資項目，投資主管部門或者其他有關部門應當在中介服務機構評估、公眾參與、專家評議、風險評估的基礎上作出是否批準的決定。

通過這些程序性的要求，促使政府投資覺得公開透明、能夠在決策過程中聽取各方意見包括不同意投資的意見，增強政府投資的科學性，避免“拍腦袋”式政府投資。

（二）提高政府投資實施的規范化水平，避免政府投資在實施過程中走樣

《政府投資條例》不僅在政府投資決策環節進行程序把關，也高度關注政府投資的實施環節，通過多種制度設計避免政府投資在實施過程中走樣。

比如，對于政府投資在實施過程中需要變更的，《政府投資條例》規定“應當按照規定的程序報原審批部門審批”；再比如，《政府投資條例》還規定“政府投資項目建成后，應當按照國家有關規定進行竣工驗收，并在竣工驗收合格后及時辦理竣工財務決算”，強化竣工驗收的效力和權威性，避免政府投資項目的成果不符合投資計劃，同時要求在竣工驗收合格之后財政及時結算相關款項，增強政府投資在財務上的公信力。

（三）強化對政府投資的監督，遏制各種形式的腐敗和浪費

站在政府投資經辦人的角度，政府投資是典型的“花別人的錢為別人做事”，這種類型的投資很容易陷入浪費甚至腐敗的困境。為此，《政府投資條例》專章規定政府投資的監督，以強化對政府投資的監督、遏制各種形式的腐敗和浪費。

比如，《政府投資條例》規定，投資主管部門和依法對政府投資項目負有監督管理職責的其他部門應當建立政府投資項目信息共享機制，通過在線平臺實現信息共享，通過互聯網政務方式增強各有關部門對政府投資監督的效率；再比如，《政府投資條例》規定，“政府投資年度計劃、政府投資項目審批和實施以及監督檢查的信息應當依法公開”，通過政務公開的方式，促使全社會對政府投資進行監督，增強監督效果。

這一切措施是為了遏制政府投資中的不良現象、減少政府投資過程中的腐敗和浪費。

三、深入落實《政府投資條例》，更好發揮政府作用

《政府投資條例》總體基調是對政府投資進行規范和限定，但這不意味著政府投資的作用被降低，相反，《政府投資條例》是促使政府更好地發揮作用的重要指南。

（一）在應當由政府投資的領域，政府應當加大投資

《政府投資條例》第三條第一款將政府投資的范圍列舉為“社會公益服務、公共基礎設施、農業農村、生態環境保護、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領域的項目”，這一方面是對政府投資范圍的限定，另一方面也是指明了政府投資的方向。

長期以來，我國政府投資在產業補貼和經營性項目的資金比較多，在急需政府投資的社會公益項目等方面尚存在政府投資不足的情況。因此，《政府投資條例》的出臺，也是為政府投資轉向社會公益性項目等吹響了號角，要求實現政府投資的深刻轉型。

（二）對于擬投資項目，要盡快納入相關規劃統籌考慮

《政府投資條例》確定了一項基本規則，政府投資應當事先進行相關經濟社會發展規劃，并按照規劃來籌劃政府投資。這是對政府投資決策的制約，力圖避免“拍腦袋”式投資決策。但從另一個角度來看，也為政府籌劃投資事宜提出了明確的推進路徑，增強了政府投資的可預期性。

深入落實這一制度，實際上是要求各級政府更加重視政府投資工作，更好地發揮政府投資的作用。各級政府今后在編制社會經濟發展規劃等規劃時，應當事先將政府投資積極納入，通盤考量，做好政府投資與其他事宜的協調。

（三）做好政府投資的說明工作，積極爭取相關群體對政府投資的支持

和企業投資不同，政府投資是花納稅人錢的公共活動，理應讓公眾知情，獲取公眾的支持。從中長期看，這不是限制政府投資，而是有利于政府投資更好地發揮作用。

一項政府投資，如果能夠積極爭取相關群體的支持，就會事半功倍，反之，政府花了很多錢，效果未必好。我國政府投資長期以來透明度不高，對公眾和相關群體的說明工作開展得不夠，使得不少政府投資（比如垃圾焚燒廠類環境公害設施投資）往往出現“見光死”的困局。

《政府投資條例》要求“對經濟社會發展、社會公眾利益有重大影響或者投資規模較大的政府投資項目，投資主管部門或者其他有關部門應當在中介服務機構評估、公眾參與、專家評議、風險評估的基礎上作出是否批準的決定”，這對政府投資相關機構的工作提出更高的要求，反過來也要求政府投資相關機構做好相關說明工作，積極爭取相關群體對政府投資的支持，這有利于更好發揮政府投資的作用。（責任編輯 韓雅潔）