趙可金 清華大學(xué)全球共同發(fā)展研究院副院長(zhǎng)、教授
隨著第二屆“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇在北京召開，有關(guān)推進(jìn)“一帶一路”的討論越來越熱烈。自2013年國(guó)家主席習(xí)近平提出“一帶一路”倡議以來，“一帶一路”獲得各方熱烈歡迎，推進(jìn)很快，取得了非凡的成就，同時(shí)也出現(xiàn)了一些問題。其中，一個(gè)飽受關(guān)注的問題是，究竟“一帶一路”的“電話號(hào)碼”是什么？對(duì)于國(guó)際上很多對(duì)“一帶一路”感興趣的人來說，無論是相關(guān)國(guó)家政府部門，還是企業(yè)和社會(huì)界，都普遍面臨著不知道與誰對(duì)接“一帶一路”項(xiàng)目的問題。
說到底，“一帶一路”是一個(gè)國(guó)際發(fā)展倡議，中國(guó)在國(guó)內(nèi)發(fā)展規(guī)劃上存在國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)這樣的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，但在國(guó)際發(fā)展規(guī)劃上并不存在國(guó)際發(fā)展改革委，盡管中國(guó)成立了國(guó)際發(fā)展與合作署，但也只是中國(guó)國(guó)內(nèi)政府機(jī)構(gòu)，只能負(fù)責(zé)一些對(duì)外援助之類的事務(wù)，無法按照國(guó)際社會(huì)的規(guī)則協(xié)調(diào)“一帶一路”的復(fù)雜問題。“一帶一路”建設(shè)不僅是一個(gè)發(fā)展問題，更是一個(gè)治理問題，推進(jìn)“一帶一路”的治理創(chuàng)新已經(jīng)迫在眉睫。
在國(guó)際上推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)，最根本的還是依靠外交渠道。在外交渠道中，大使館和領(lǐng)事館是主要的制度設(shè)施。根據(jù)《維也納外交關(guān)系公約》和《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》，一個(gè)國(guó)家一般都在建交國(guó)設(shè)立大使館和領(lǐng)事館，以處理官方和民間關(guān)系。然而，這些大使館和領(lǐng)事館通常僅處理雙邊事務(wù)，長(zhǎng)期以來更多處理一些常規(guī)性的溝通和協(xié)調(diào)事務(wù)。對(duì)于像“一帶一路”這樣涉及到眾多領(lǐng)域和眾多部門的負(fù)責(zé)事務(wù)，盡管大使館和領(lǐng)事館也做了很多工作，但始終顯得力不從心，終歸會(huì)掛一漏萬。
事實(shí)上，在國(guó)際上除了由固定任所的大使之外，各國(guó)還普遍設(shè)立了無任所大使（ambassador－at－large），亦稱巡回大使（roving ambassador），是外交使節(jié)的一種。他不是常駐某國(guó)的使節(jié)，而是政府中的一種專職，當(dāng)然也有臨時(shí)委派的。國(guó)家元首可隨時(shí)授權(quán)他到某些國(guó)家處理某些國(guó)際事務(wù)，參加談判，出席國(guó)際會(huì)議，或代表國(guó)家元首處理某些國(guó)際問題。其職責(zé)有時(shí)超越一般大使。從各國(guó)的設(shè)置情況來看，這些無任所大使往往長(zhǎng)期承擔(dān)著一些特別的使命，不同于短期內(nèi)承認(rèn)特別使命的特使（special envoy），它的地位更重要，往往作為國(guó)家元首、政府總理和外交部長(zhǎng)的特別顧問，可以同時(shí)處理諸多國(guó)家和某一個(gè)特別地區(qū)的外交關(guān)系，也可以是在某一重要事務(wù)領(lǐng)域，對(duì)外代表著國(guó)家。
目前，世界上許多國(guó)家都普遍設(shè)立了無任所大使。在美國(guó)，1949年3月12日，美國(guó)總統(tǒng)任命了第一個(gè)無任所大使以處理特別的對(duì)外政策問題。迄今為止，美國(guó)已經(jīng)設(shè)立了國(guó)際宗教自由巡回大使、反恐事務(wù)巡回大使、打擊販賣人口巡回大使、全球婦女事務(wù)巡回大使等職位。荷蘭設(shè)立了反艾滋病巡回大使、千年發(fā)展計(jì)劃巡回大使、國(guó)際文化合作巡回大使、國(guó)際組織事務(wù)巡回大使、人權(quán)事務(wù)巡回大使、鄰國(guó)事務(wù)巡回大使等職位。法國(guó)設(shè)立了人權(quán)事務(wù)巡回大使。立陶宛設(shè)立了東部伙伴關(guān)系巡回大使。俄羅斯設(shè)立了運(yùn)動(dòng)自由巡回大使。新加坡設(shè)立了東盟和美國(guó)經(jīng)濟(jì)合作事務(wù)巡回大使，還有很多國(guó)家專門設(shè)立了公共外交巡回大使和國(guó)家形象大使等。
總之，無任所的巡回大使已經(jīng)成為外交實(shí)踐中比較常見的一種制度設(shè)置，以處理跨領(lǐng)域的復(fù)合型事務(wù)或者專門性事務(wù)。他們?cè)诘匚簧峡赡苈愿哂谄胀ǖ拇笫梗梢恍┵Y深人士擔(dān)任，處理一些不限于某一個(gè)國(guó)家和某一個(gè)地區(qū)的跨國(guó)事務(wù)。他們當(dāng)中的很多人都是總統(tǒng)、總理或最高政治領(lǐng)導(dǎo)人的重要智囊或顧問、內(nèi)閣資政，在授權(quán)的領(lǐng)域可以直達(dá)頂層，工作效率很高。從其制度屬性和各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來看，依托推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)立專門的“一帶一路”巡回大使及其工作班子，是實(shí)現(xiàn)“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展的有效舉措，值得充分考慮。
“一帶一路”是中國(guó)提出的一個(gè)國(guó)際發(fā)展倡議，國(guó)際社會(huì)反應(yīng)多熱烈，就越需要設(shè)立專門的“一帶一路”巡回大使。在機(jī)構(gòu)體系中，“一帶一路”巡回大使對(duì)內(nèi)直接對(duì)“一帶一路”建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，對(duì)外是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)“一帶一路”對(duì)話溝通的總聯(lián)絡(luò)人。因此，一個(gè)可行的辦法是在外交部設(shè)立“一帶一路”巡回大使崗位，并在“一帶一路”建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)立相關(guān)工作團(tuán)隊(duì)，推進(jìn)相關(guān)事務(wù)。目前，在事關(guān)國(guó)際貿(mào)易談判事務(wù)上，設(shè)立了國(guó)際貿(mào)易談判代表和副代表以及相應(yīng)的工作團(tuán)隊(duì)，國(guó)際貿(mào)易談判代表屬于部長(zhǎng)級(jí)。建議參照國(guó)際貿(mào)易談判代表制度，設(shè)立“一帶一路”巡回大使制度，設(shè)立部長(zhǎng)級(jí)的巡回大使，全面負(fù)責(zé)“一帶一路”相關(guān)事務(wù)，對(duì)內(nèi)與“一帶一路”建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)接，對(duì)外與駐外使領(lǐng)館和各國(guó)政府部門在“一帶一路”建設(shè)事務(wù)上直接對(duì)接。這不僅是中國(guó)國(guó)際發(fā)展和全球發(fā)展的要求，也是國(guó)際社會(huì)參與“一帶一路”建設(shè)的迫切要求。（責(zé)任編輯 王琳）