范毅 國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心政策研究院副院長、研究員
最近城市人口收縮問題引起廣泛關(guān)注，有文章指出中國有五分之二的城市人口在流失，在國家發(fā)改委剛剛發(fā)布的文件中也提到收縮型中小城市問題，那么是否有大量城市因人口流失而收縮？城市人口收縮的負(fù)面影響有哪些？對(duì)城市人口收縮問題需要重點(diǎn)關(guān)注以下幾方面。
一、不能以城市轄區(qū)人口代替城區(qū)人口
收縮城市概念來自于歐美國家的城市研究，是以城市居住人口是否減少作為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，居住人口減少的城市稱之為收縮城市。世界上絕大多數(shù)國家和地區(qū)的城市都是城鎮(zhèn)型政區(qū)，城市的轄區(qū)是以城鎮(zhèn)形態(tài)為主，居住人口基本就是生活在城鎮(zhèn)的人口，不包含居住在農(nóng)村的人口。
中國城市是個(gè)行政區(qū)劃，其中既包括城鎮(zhèn)區(qū)域，也包括農(nóng)村區(qū)域。通常我們?cè)谡f一個(gè)城市的人口規(guī)模時(shí)可以有兩種理解，一是行政轄區(qū)內(nèi)的所有人口，二是指城市的城區(qū)人口。隨著城鎮(zhèn)成為人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)高度聚集的場(chǎng)所，城區(qū)人口規(guī)模才真正反映了一個(gè)城市的實(shí)力，城區(qū)人口的增減才真正反映城市發(fā)展的活力，因此城區(qū)人口應(yīng)該是衡量中國城市是否收縮的評(píng)價(jià)指標(biāo)。
然而，在一些關(guān)于中國城市人口收縮的文章中，將城市的轄區(qū)人口作為城市是否收縮的評(píng)價(jià)指標(biāo)。因?yàn)樵诔鞘休爡^(qū)人口中包括了大量農(nóng)村人口，所以轄區(qū)人口的增減并不能反映出城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的真實(shí)狀況。以重慶市為例，2017年重慶外出人口總量高達(dá)482．3萬人，是人口凈流出地區(qū)，但是重慶的經(jīng)濟(jì)增長在過去很長一段時(shí)間處于全國前列。
隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人口流動(dòng)規(guī)模不斷擴(kuò)大，2017年中國流動(dòng)人口規(guī)模已達(dá)2．44億，占人口總量的17．55％。人口流動(dòng)已經(jīng)成為一種社會(huì)現(xiàn)象，只要有人口流動(dòng)，就會(huì)有人口流出和流入地區(qū)，不可能實(shí)現(xiàn)人口的空間絕對(duì)均衡。因此，當(dāng)城市是作為區(qū)域概念使用時(shí)，城市的人口流動(dòng)并不是大問題。相反，人口流動(dòng)是要素在空間上的再配置，是實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展的必要手段。
二、不能以城市局部區(qū)域代替城市整體
在研究收縮城市時(shí)，明確以城區(qū)人口而不是城市轄區(qū)人口作為評(píng)價(jià)指標(biāo)后，我們發(fā)現(xiàn)，中國還處于城市化快速發(fā)展階段，絕大數(shù)城市的城區(qū)人口總量還處于增長過程中，收縮的比例還不高。受城市人口數(shù)據(jù)的限制，通常使用人口普查數(shù)據(jù)來研究收縮城市問題，在全國2236個(gè)縣市（設(shè)區(qū)的市為市轄區(qū)的城鎮(zhèn)人口加總，剔除區(qū)劃變動(dòng)的縣市）中，“五普”“六普”期間城鎮(zhèn)人口出現(xiàn)減少的縣市有152個(gè)，僅占總量的6．8％。
如果我們將尺度從城市整體縮小到城市的組成單元，以街道為單位分析常住人口變化，結(jié)果就會(huì)出現(xiàn)較大的改變。為了分析方便，我們選擇人口快速增長的北京、上海和廣州作為樣本進(jìn)行研究，北上廣是新世紀(jì)以來中國人口增長最快的幾個(gè)城市，但是如果我們以街道尺度考察人口變動(dòng)時(shí)會(huì)發(fā)現(xiàn)，北上廣中心城區(qū)一些街道的常住人口也出現(xiàn)下降，其中上海中心城區(qū)的街道超過一半在“五普”“六普”期間出現(xiàn)人口下降，北京和廣州也分別達(dá)到30．5％和27．6％。有些街道甚至已經(jīng)減少了接近一半的常住人口。
顯而易見，城市城區(qū)局部區(qū)域出現(xiàn)人口減少不能完全說明城市發(fā)展活力下降、城市吸引力降低乃至城市處于收縮狀態(tài)，由此以城區(qū)局部區(qū)域人口變化來衡量城市是否收縮也不準(zhǔn)確。
三、城區(qū)局部區(qū)域人口減少的隱憂
從發(fā)達(dá)國家城市發(fā)展走過的路來看，城市中心區(qū)人口減少，繼而帶來老城衰落，成為城市發(fā)展中的“疤痕”，舊城復(fù)興成為很多發(fā)達(dá)國家城市所面臨的共同難題。比如，美國在20世紀(jì)50年代前后，城市化水平在60％左右時(shí)，大量人口搬離城市中心區(qū)，帶來城市中心區(qū)的衰落，成為“城市病”的突出表現(xiàn)，下城復(fù)興在很長一段時(shí)期內(nèi)是美國各類城市所面臨的共同難題。
當(dāng)前中國城市化率已接近60％，城鄉(xiāng)間人口結(jié)構(gòu)還處于快速變化中，各類城市間的人口也在快速流動(dòng)變化中。從全國來看，人口流動(dòng)呈現(xiàn)從農(nóng)村進(jìn)入縣城、從小城市進(jìn)入中等城市和大城市的規(guī)律。“五普”“六普”期間，在縣及縣以下（含縣級(jí)市）城鎮(zhèn)人口增長中，81．9％是來自于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，也就是當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民進(jìn)城。“六普”時(shí)中國有1344個(gè)縣為人口凈流出地區(qū)，而86．3％的跨縣域外出人口是流向了地級(jí)以上城市的市轄區(qū)。
進(jìn)入新世紀(jì)以來，中國城鎮(zhèn)人口的增長規(guī)模在世界歷史上是絕無僅有的，農(nóng)村進(jìn)城人口規(guī)模的快速增長掩蓋了城區(qū)局部區(qū)域人口衰減的現(xiàn)象，中心城區(qū)衰落問題并未凸顯。未來隨著城市化發(fā)展的不斷成熟，農(nóng)村進(jìn)城人口總量將會(huì)不斷減少，城區(qū)局部區(qū)域的人口流失不可能繼續(xù)依靠農(nóng)村人口進(jìn)城來彌補(bǔ)，會(huì)有更多城市城區(qū)的局部區(qū)域出現(xiàn)人口減少，這種衰落狀況也會(huì)向周邊蔓延，極有可能成為中國“城市病”的新表現(xiàn)。
從區(qū)域來看，中西部地區(qū)城市化滯后于全國平均水平，看起來還有較大的轉(zhuǎn)移空間，但是最近在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)西部地區(qū)一些城市戶籍人口在減少，甚至城市主城區(qū)的戶籍人口也在減少。現(xiàn)在中西部地區(qū)城市發(fā)展形成了對(duì)房地產(chǎn)的高度依賴，調(diào)研中了解到，一些城市房地產(chǎn)相關(guān)稅收占到地方一般預(yù)算收入的70％以上，實(shí)體經(jīng)濟(jì)支撐不足。在城市發(fā)展方面，中小城市在規(guī)劃建設(shè)方面盲目模仿省會(huì)等大城市，走同質(zhì)化路徑，但缺少大城市的發(fā)展機(jī)會(huì)和高質(zhì)量公共服務(wù)，使得人口向大城市集聚勢(shì)頭更加明顯。隨著交通基礎(chǔ)設(shè)施條件的改善，人口外出經(jīng)驗(yàn)的積累，各類人口對(duì)未來居住有了更多的選擇，繼續(xù)依賴農(nóng)村人口進(jìn)城填充城市的空間擴(kuò)張的模式會(huì)越走越難。因此，對(duì)中西部地區(qū)一些中小城市來說，如果不去改變依賴房地產(chǎn)的城市發(fā)展模式，未來極有可能面臨老城衰落和新城變鬼城同時(shí)存在的現(xiàn)象，而且新城盲目擴(kuò)張帶來的政府債務(wù)問題將更加突出。
四、積極應(yīng)對(duì)城市人口的收縮
當(dāng)前中國處于已接近城市化成熟的階段，一些缺乏包容性、缺乏發(fā)展機(jī)會(huì)的城市人口流失規(guī)模不斷擴(kuò)大是必然的，應(yīng)對(duì)城市收縮未來必將成為一些城市發(fā)展面臨的主要難題。城市收縮是一個(gè)前瞻性問題，要正確評(píng)價(jià)，現(xiàn)在不應(yīng)該夸大，也不應(yīng)該回避，而是要積極應(yīng)對(duì)，未雨綢繆，做好謀劃策劃，將城市收縮消滅在萌芽狀態(tài)。當(dāng)前要積極推動(dòng)城市的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，實(shí)現(xiàn)城市高質(zhì)量發(fā)展。
一是放慢城市空間擴(kuò)張的速度，提高城市的空間發(fā)展質(zhì)量。要改變大尺度、快節(jié)奏的新城建設(shè)模式，老城也要避免大拆大建式改造，降低空間尺度，放慢開發(fā)節(jié)奏，在精致化、便利化和特色化方面做足文章。通過做小空間尺度達(dá)到更加貼近百姓和企業(yè)實(shí)際需求的效果，供給便于生產(chǎn)、生活和創(chuàng)新的多元化城市空間，減少空間的分割和功能的單一，增強(qiáng)城市空間相互間的連接性，提高城市空間的利用效率。城市空間規(guī)劃配置時(shí)，要考慮功能的綜合與多元，盡量為未來留下更多發(fā)展機(jī)會(huì)。
二是增強(qiáng)城市的包容性，特別是對(duì)于中西部人口大量流出地區(qū)的城市，要更多地提供適宜進(jìn)城農(nóng)民和城市各類居民就業(yè)生活的空間，讓居民能夠從城市發(fā)展中受益，共享城市發(fā)展的機(jī)會(huì)，與城市形成緊密的利益共同體，增強(qiáng)城市的吸引力。通過為居民提供多元化而充足的發(fā)展機(jī)會(huì)，提高城市社會(huì)流動(dòng)性，爭(zhēng)取將本地人口留下，并吸引各類人才的進(jìn)入。
三是增強(qiáng)城市的便利性，城市要為生活在其中的人口提供便利的生活條件，要從城市居民的基本生活需求出發(fā)，對(duì)城市中的各項(xiàng)資源進(jìn)行配置，減少居民通勤和消費(fèi)半徑，創(chuàng)造便于人口交流的空間條件，以便利生活的社區(qū)為基礎(chǔ)，打造富有特色的街區(qū)。要重視新技術(shù)手段的應(yīng)用，使城市更智慧、更精細(xì)、更人性，實(shí)現(xiàn)百姓生活更便利、更幸福。
四是讓多元主體參與城市發(fā)展，要減少政府大包大攬的行為，為當(dāng)?shù)鼐用窈蜕鐓^(qū)參與城市發(fā)展創(chuàng)造機(jī)會(huì)，為多元市場(chǎng)主體參與城市建設(shè)運(yùn)營提供機(jī)會(huì)，成為城市建設(shè)和發(fā)展的運(yùn)營機(jī)構(gòu)，讓專業(yè)的人干專業(yè)的事。要?jiǎng)?chuàng)新融資方式，探索產(chǎn)業(yè)基金、股權(quán)眾籌、PPP等融資方式參與城市發(fā)展的渠道，加大社會(huì)資本引入力度，以市場(chǎng)化機(jī)制推動(dòng)城市建設(shè)。
五是關(guān)注舊城的更新改造，要從提高舊城居民生活的舒適度出發(fā)，不斷完善舊城養(yǎng)老、健康、教育等需求的基本功能，重視城市歷史文化保護(hù)，留住城市記憶，增強(qiáng)城市對(duì)居民的親和力，讓居民對(duì)城市有更強(qiáng)的歸屬感。在舊城更新改造中，要采取微改造模式，降低改造和管理的尺度，要倡導(dǎo)精細(xì)化管理，像繡花一樣去管理和更新城市。