王美舒 華東師范大學法學院晨暉學者、副研究員，中國人民大學長江經濟帶研究院研究員

傅佳莎 西南財經大學經濟與管理研究院副教授，中國人民大學長江經濟帶研究院研究員

民營經濟貢獻了中國經濟50%以上的稅收、60%以上的GDP、70%以上的技術創新成果、80%以上的城鎮勞動就業，以及90%以上的企業數量。保護和促進民營經濟是我國當前經濟形勢下的重要命題。今年兩會期間，如何通過優化營商環境，發展民營中小企業，成為熱議話題之一。政府工作報告中多次提及民營企業與小微企業，提出“要努力打造良好營商環境”，“處理好政府與市場關系”，下大力氣優化民營經濟發展環境，讓企業家安心搞經營、放心辦企業。

此前，我國為活躍民營經濟，促進小微企業發展，相繼出臺一系列政策。從促進小微企業發展的金融支持政策，到劃清政府在市場中邊界的“負面清單”，再到以簡化行政程序、服務市場主體為目的的簡政放權、“放改服”，最后到2018年各省市開展的營商環境優化，我國政府在循序漸進地通過行政改革，提高市場效率，推動民營經濟的良性發展。

這些改革舉措主要集中在兩個方向：一類是控權型改革，即在市場活動中，明晰政府行使權力的邊界，限制政府干預市場的范圍，防止政府濫用權力損害中小企業的合法權益；另一類則是促進型改革，即通過優惠政策、快捷程序的設置，為民營企業發展打開更多空間。

以政府控權和中小企業促進為主要內容的法律與政策，能夠讓民營中小企業感受到諸多利好，但正如政府工作報告中提到的，“營商環境與市場主體期待還有較大差距”：

一方面，法律和政策在市場治理末梢出現“異化”現象。圍繞民營中小企業而制定的法律與政策，或是針對市場經濟發展過程中遭遇的典型問題，亦或是針對當前急需解決的重點問題，并不能對民營中小企業可能遭遇的問題面面俱到。在執法和政策執行過程中，處在市場治理末梢的地方政府，以完成行政任務、降低行政風險為導向，對非典型問題有怠惰情緒，處理方式也較為僵硬，導致政策的落地效果與出臺意圖偏差較大。

另一方面，控權型和促進型政策并未解決民營中小企業守法“負向激勵”難題。我國市場經濟法治在迅速形成過程中，常以中型以上企業為規制的“假想對象”，進行市場規制的“高標準立法”。民營中小企業在承受地方政府“自上而下”規制壓力的同時，還承受著社會主體為牟利進行“惡性維權”而產生的“自下而上”壓力。民營中小企業在雙向壓力下發現，遵守法律帶來巨大經濟成本，但并未減少其面臨的風險，出現“守法者吃虧”的局面，進而選擇“普遍性違法”。地方政府則在經濟發展任務與行政風險之間搖擺，進行“選擇性執法”，加劇了守法上的“負向激勵”現象。

從發達國家的發展歷程看，各國中小企業在發展過程中也遭遇過類似的法治難題。在解決這些問題過程中，相關國家政府針對（民營）中小企業，形成了以分層化規制、規制學習為主要內容的彈性規制思路。

分層化規制是根據規制對象守法能力，設置不同類型或不同嚴格程度的規制方法。除了在法律、政策文本中對規制標準進行分層，不同國家也都在相應法律中設立民營中小企業“豁免”制度，以減輕民營中小企業的守法成本。相關法律也會分情況劃定地方政府的分層權限，為彈性執法預留空間。為了保障分層化規制的科學性，相關國家政府還逐漸形成規制學習機制，即政府與民營中小企業對各自形成的規制認知、經驗進行溝通、學習與內化，通過程序性規則保障政府向民營中小企業進行有效的規則傳遞，同時打通民營中小企業向政府進行規制問題、經驗的傳遞渠道。此外，規制學習還注重通過程序促進民營中小企業的自我規制、行業規制，以此來實現市場治理的全面、有效與低成本。

我國在市場經濟法治化過程中，也逐漸形成了彈性規制的些許探索。上海市的《市場輕微違法違規經營行為免責清單》、橫琴自貿片區的《橫琴與香港、澳門差異化市場輕微違法經營行為免罰清單》，本質上都是對市場主體不同的守法能力進行類型化，進行彈性執法的體現。需要注意的是，由于我國市場經濟法治環境尚未成熟，在探索彈性規制的過程中，不可避免的，會出現諸如市場主體間平等與否、規制主體權力濫用與否等問題。因此，需將彈性規制方法與我國制度稟賦相匹配，在實現以規制促發展的同時，也使其在法治框架內進行。（責任編輯：韓雅潔）