況偉大 中國人民大學國家發展戰略研究院城市與房地產研究中心主任

2019年政府工作報告提出了“深入推進新型城鎮化”，進一步明確和深化了以人為本的中國住房體系，具有以下三方面特征。

深入推進新型城鎮化首先，以人為本的住房體系是新型城鎮化的重要內容。新型城鎮化以中心城市引領城市群發展。目前，中心城市基本上是一線城市和省會城市，房價和租金高，限購、限貸、限售、限商等政策使中低收入者特別是新市民和貧困人口的住房問題突出。因此，要實現以人為本的城鎮化，發揮中心城市的引領作用，必須解決中心城市中低收入者的住房問題。只有中心城市住房問題得到有效解決，才能實現農村轉移人口市民化、基本公共服務均等化等新型城鎮化的基本內容，才能實現包容性和高質量的經濟增長。

其次，劃清政府與市場邊界，充分發揮政府和市場作用。要實現以人為本的住房市場，需發揮政府與市場的共同作用，防止市場失靈和政府失靈。住房市場體系要發揮市場作用，住房保障體系要發揮政府作用，二者相互補充、相得益彰。住房市場體系包括買賣市場和租賃市場。對買賣市場而言，限購、限貸、限售、限價和限商等住房政策抑制了住房投機和住房泡沫，有利于促進住房消費，防范和化解住房金融風險，建立住房長效機制。對租賃市場而言，盡管中央政府和地方政府出臺了促進租賃市場發展的土地、金融和稅收等政策，但租賃市場需進一步規范和約束租賃機構和房東行為，特別對租金過高的城市，必要時可進行租金控制。對住房保障體系而言，政府應根據中低收入者的收入和住房分布以及政府財力，確定公房（經濟適用房、限價房、公共產權房、廉租房、公租房）出售和出租的數量和價格，確保中低收入者“住有所居”。

最后，落實城市主體責任，堅持因城施策。住房具有典型的地方特征，以人為本的住房體系以及新型城鎮化要因地制宜，落實城市主體責任，因城施策。不同城市的戶籍制度、住房市場、住房保障、公共服務均等化程度、環境承載能力、公共治理能力以及地方政府財力不同，實現以人為本的住房體系的政策、方式、方法和重點也不同。因此，要因城施策，因地制宜地落實城市主體責任，而不能搞一刀切，才能破解住房體系發展不平衡不充分的矛盾。

二、未來住房市場發展趨勢及其影響

要深入推進以人為本的住房體系，實現2019年政府工作報告提出的工作目標，未來城市需深入推進常住人口的落戶政策、保障房建設和棚改區改造政策以及房產稅立法，將會對中國未來住房市場產生深遠影響。

首先，進一步加快落戶政策。為實現常住人口城鎮基本公共服務全覆蓋，除個別城市外，城鎮戶籍人口會進一步放開，為常住人口和農民工提供基本的公共服務。但是，落戶政策既要考慮城鎮就業崗位的數量和質量，也要考慮城鎮基本公共服務供給能力，以便提供更為公平和完善的社會保障體系。因此，落戶政策會顯著影響所在城市住房市場和住房保障。

其次，穩妥推進保障房建設和棚戶區改造政策。保障房建設和棚戶區改造重點解決住房困難戶和舊城區改造，保障城鎮居民的居住權利，是實現“住有所居”的重點。因此，未來中央政府和地方政府將會加大保障房建設和棚戶區改造的力度，對住房市場產生不同影響。一方面，保障房建設將會減少低收入群體對商品房的需求，對商品房房價有抑制作用。另一方面，棚戶區改造會使周邊土地和商品房升值，導致公共投資私人化，需經增值稅或房產稅回收一部分公共投資。但是，保障房建設和棚戶區改造不僅要充分考慮政府財力和困難戶基本居住需求，而且要充分考慮職住平衡，防止公共投資的低效和無效以及土地資源的閑置和錯配。此外，保障房建設和棚戶區改造政策也要因地制宜，不要搞一刀切，有條件和有需求的城市需出臺相關政策，無條件和無需求的城市無需出臺相關政策，以免勞民傷財。

最后，穩妥推進房產稅立法。房產稅的作用可分為流轉稅（excise tax）、受益稅（benefit tax）和資本稅（capital tax）。盡管國外房產稅的證據表明三種房產稅都發揮作用，但房產稅主要是受益稅，是地方政府稅收的主要來源，約占40%，是地方公共服務和公共產品的主要財源，且房產稅不能無限上調，均值約2%，對房價的調控作用有限。因此，不應過高估計房產稅對房價及其財富分配的調節作用，不宜將房產稅作為調控房價的工具，而應根據地方政府財政收入穩妥推進房產稅立法，特別應處理好房產稅與土地出讓收入（地租）之間關系。