鄭宇劼 中國（深圳）綜合開發研究院智庫研究與信息部
個稅問題直接關系公眾切身感受，在歷屆“兩會”上都備受關注，自2011年個稅起征點調整之后，七年來不斷有提案呼呼提高個稅起征點。3月5日，李克強總理在《政府工作報告》中表示“要提高個人所得稅起征點”，過去5年來，中國居民收入年均增長7.4%，但是個稅起征點卻始終停留在七年前的3500元上是顯然不合理的，應該說提高起征點是順應民意的大好事。公眾對稅收政策調整的關注度普遍提高，背后折射出國民納稅人意識日益增強。
早在2014年財稅改革全面啟動之初，財政部就提出了六大稅制改革目標，分別是營業稅改增值稅、資源稅、消費稅、環境稅、個人所得稅和房地產稅。其中，個人所得稅被認為是最難啃的“硬骨頭”之一，難度僅次于房產稅。目前，前四個稅種改革已經取得相當進展，確實已經到了將研討多年的個人所得稅和房產稅改革逐步落地實施的時候了。
個人所得稅是調節收入分配、促進社會公平的重要渠道，“高收入者多繳、低收入者少繳或不繳”才能體現納稅公平。客觀的說，如果僅僅是提高起征點，在現行的稅率結構下，其收入分配調節效果可能是反向的。例如，假設個稅起征點調整到1萬元，月收入7000元的群體可以減稅90元，而月收入2萬元的群體減稅將達1400元，也就是說起征點越高，高收入階層享受的降稅優惠也越高。
我們也很高興地看到，財政部在隨后的“財稅改革和財政工作記者會”上，不僅解讀回應了起征點調整、專項扣除政策，更提出“改革完善個人所得稅征稅的模式，建立起綜合與分類相結合的個人所得稅稅制”。那么新稅制重點要解決那些問題？后續會推進哪些改革，又會對千家萬戶產生哪些影響？
目前中國對個人所得稅制實施“分類征收”稅制，即將個人所得按照工資薪金、勞務報酬、稿酬、利息股息紅利、個體工商戶生產經營等等不同來源渠道劃分為11類所得，每個類型分別采取相應征收模式，稅率、累進級距、扣除標準有所區別，例如公眾熟悉的工資薪金在扣除3500元免除額后，實施7級累進稅率，最低稅率3%，邊際稅率45%，對勞務報酬實施3級累進稅率，最低稅率20%，邊際稅率40%，對稿酬采用比例稅率，實際稅率為14%，在稅收征管上以代扣代繳為主要申報方式。這種稅制具有簡單易于征收的特點，征稅成本較低，征收效率較高，比較符合改革開放初期階段的國情，但在我國逐步邁向中高收入階段，這種“一刀切”的分類稅制已經顯現出許多不相適應的問題，突出表現在幾個方面：
一是收入分配調節功能有限。近年來個稅雖然增長較快，但是五年來個稅在總稅收的比重僅為7%，而且三十年來幾乎徘徊在5-7%之間，占GDP的比重不到1.5%。當前的個稅稅率已經不低，說明稅制存在結構性問題，而且以如此小的量去統籌全局，發揮調節收入分配的功能，顯然有所限制。
二是費用扣除標準不合理。一方面，起征點也就是“基本減除費用標準”，沒有隨著居民收入和物價變化的常態化調整機制。另一方面，全國統一扣除標準，沒有考慮到區域性差距帶來的實際生活成本的巨大差異，再者，由于家庭整體收入以及基本的子女教育、贍養老人、住房開支的不同，同等收入的居民納稅能力也有很大差別。
三是稅率稅目結構復雜。11類應稅項目采用不同的征收模式，同時采用多種稅率累進級距，既容易造成同等收入而來源不同的群體稅負橫向不公平，又容易導致多種收入來源的高收入群體，通過變更稅目、拆解收入等方式規避稅收，造成單一收入來源的低收入群體稅負反而更高，形成縱向不公平。
四是邊際稅率影響人才國際競爭力。當前各國對創新人才的競爭日益激烈，個稅政策不僅要考慮國內收入分配，還要考慮其他國家的個稅政策。工薪所得45%的邊際稅率，勞動報酬所得40%的邊際稅率，己超過發達國家的邊際稅率水平，適當增強我國的個稅競爭力，也是增強人才國際競爭力的一個策略。
五是稅收征管機制還不健全。目前，中國居民收入特別是高收入階層收入來源多樣化，透明度也不高，個人收入信息在各地區、各部門之間共享不暢，稅務部門缺乏完善的監管系統支撐，個稅征管更多地以代扣代繳為主，自行申報為輔，來自工資薪酬所得的個稅比重高達65%，隱性收入稅收流失較為明顯。
從財政部的答記者問中，我們可以看到個稅所得稅改革，將會重點針對以上五方面的問題，進行改革調整，逐步建立綜合與分類結合的混合所得稅制，可能推進的配套措施包括：
第一，合并簡化部分稅目。適當歸并所得分類可以反映納稅人真實納稅能力，可能先將目前11個所得小類分成幾個大類，例如將個人勞務性質收入分為一類，其中包括工資薪金所得、勞務報酬所得、稿酬所得。將財產性收入分為一類，包括個體工商戶的生產經營所得、企事業單位承包經營承租經營所得、特許權使用費所得、利息股息紅利所得、財產租賃所得、財產轉讓所得。將偶然所得和其它所得分為一類。
第二，完善“基本扣除+專項扣除”的稅前扣除制度。目前個稅稅前扣除已經包括基本養老、醫療、失業保險費、住房公積金和在一定的限額以內的職業年金、企業年金、商業健康保險等等，未來還會納入商業養老保險。本次改革較大的進步是增加專項扣除，納入贍養老人支出、大病醫療支出和子女教育費用，減輕“二孩”家庭負擔。也有呼聲希望將住房按揭貸款利息支出、個人職業發展、再教育費用納入專項扣除項目。
目前有較多建議對起征點設立標準指數化調整機制，結合物價水平及通貨膨脹程度進行動態靈活調整，減輕經濟波動對居民生活水平的影響，還有建議提出實施區域差別化的起征點，這些建議能否實施還需要觀察。
第三，優化稅率結構。以現行個人所得稅法規定的稅率結構為基礎，適度調整邊際稅率，簡化累進級距，合理確定各大類所得適用稅率。
第四，探索引入家庭支出申報制度。由于中國家庭結構變化、家庭經濟結構的復雜性，短期內難以完全實施家庭綜合申報，會在先在保持以個人為納稅單位的基礎上，逐步允許夫妻聯合申報家庭贍養老人、子女教育、住房按揭貸款利息等相關支出，并在夫妻之間分攤扣除或由一方扣除，夫妻雙方分別納稅。
第五，完善涉稅信息系統和征管機制。首先推進工商、公安、司法、海關、社保、銀行、住房、證券等部門涉稅信息共享，實現跨部門、跨地區的涉稅信息聯網，建立健全自然人收入和財產信息系統。稅前扣除信息真實性的核查，也對稅務部門數據分析、調查能力、征管能力提出更高要求。此外還需要個人稅號普及、涉稅信息綁定、誠信體系約束等配套政策健全。
個人所得稅制的整體改革是比較復雜的系統工程，需要考慮的因素和配套的政策較多。但是自1980年個人所得稅法實施以來，在2005、2007和2011年已調整過三次，操作程序相對成熟，易于取得共識，見效快，較好的辦法應是盡快落實起征點調整，再逐步實施個稅改革的各項措施，最終形成稅制結構相對穩定，起征點調整常態化的格局。