四十年的改革開放，見證且推動著城市化的快速推進與城市的崛起。21世紀初“城市群”概念在我國的興起，不僅表明改革開放初期是否發(fā)展特大城市的歷史爭論被“城市—區(qū)域”的視角所取代，同時也隱含著城市建設(shè)者與研究者對于城市的美好期盼：建立空間更廣泛、功能更完善、人民更滿意的城市發(fā)展格局。近年來，我國城市發(fā)展政策相繼出臺，不斷革新著城市群的建設(shè)思路與發(fā)展格局。研究城市就應(yīng)該把它放在區(qū)域中去看，城市群治理應(yīng)克服單一城市的自利性行為傾向，協(xié)作解決區(qū)域發(fā)展中的共同挑戰(zhàn)。
走進政策話語的“城市群”
早期中國城市群治理的政策實踐，源于“區(qū)域—城市”二分視角的探索。改革開放前二十年，我國以小城鎮(zhèn)推進城市化的進程。21世紀初，這一建設(shè)思路逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槌姓J和強化“區(qū)域”對國家和城市發(fā)展的重要性認知，并嘗試以行政力量引導(dǎo)市場經(jīng)濟體制下的城市及城市群發(fā)展。
在“區(qū)域”的層面上，改革開放不僅充實了我國城市化的物質(zhì)基礎(chǔ)，也使市場資本打破了中華人民共和國成立初期的均等化城市格局，成為影響城市發(fā)展的主導(dǎo)性因素。為扭轉(zhuǎn)資本所引發(fā)的中西部地區(qū)與東部地區(qū)不斷拉大的城市化差距，我國政府先后實施了西部大開發(fā)（2000）、東北振興（2003）、中部崛起（2009）等一系列促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展重大戰(zhàn)略。
而在“城市”的層面，包括高新區(qū)、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)等在內(nèi)的各類政策特區(qū)在城市內(nèi)部及郊區(qū)不斷涌現(xiàn)，成為推動城市空間擴展、強化區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)的重要依托。以高新區(qū)為例，自2000年起國家層面先后出臺了《科技部、國家環(huán)保總局關(guān)于在高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)開展創(chuàng)建ISO14000國家示范區(qū)活動的通知》（2000）、《科學技術(shù)部關(guān)于進一步支持國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)發(fā)展的決定》（2002）、《國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)技術(shù)創(chuàng)新綱要》（2005）、《關(guān)于促進國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)進一步發(fā)展增強自主創(chuàng)新能力的若干意見》（2007）等一系列重要的指導(dǎo)性文件，地方城市政府也相繼出臺了各類優(yōu)惠政策。這些政策不僅推動了所在城市的發(fā)展，更為后期強化城市群的互動協(xié)調(diào)提供了基本的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。在一定程度上，當前我國城市群較為成熟的地域，大多是早期產(chǎn)業(yè)政策匯聚地。
盡管“城市群”的概念在早期城市政策中較少出現(xiàn)，但通過“區(qū)域—城市”兩個層面所開展的政策布局，實際上是逐漸承認并將城市群視為均衡區(qū)域發(fā)展、引導(dǎo)城市資本力量的重要抓手。經(jīng)過十余年的政策探索，我國逐漸明確了以行政力量引導(dǎo)地區(qū)均衡發(fā)展、推動城市空間有序擴展的基本建設(shè)思路，“城市群”逐漸活躍于各級政府的政策實踐之中。
2014年公布的《國家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃（2014—2020年）》，強調(diào)“要以城市群作為優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)的主體形態(tài)”，正式明確和承認了“城市群”的重要空間作用和社會價值，即改變傳統(tǒng)的“東中西部”條狀區(qū)域發(fā)展思路，將以城市群為單位的“塊狀”區(qū)域規(guī)劃上升為國家戰(zhàn)略。2016年出臺的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》，更是具體指明了我國城市群發(fā)展的基本構(gòu)想，“優(yōu)化提升東部地區(qū)城市群，建設(shè)京津冀、長三角、珠三角世界級城市群，提升山東半島、海峽西岸城市群開放競爭水平，培育中西部地區(qū)城市群”。可見，城市群不再僅僅是“區(qū)域—城市”視野中的模糊角色，已成為推動新型城鎮(zhèn)化、支撐區(qū)域發(fā)展的重要增長極。
在“城市群”正式上升為“政策話語”的同時，我國在城市治理創(chuàng)新方面的探索也不斷前行，為中觀視角的“城市群治理”積累了較為豐富的實踐經(jīng)驗。首先是表現(xiàn)為國家級新區(qū)的全面布局。新區(qū)力圖取代和整合以往功能單一的經(jīng)濟政策特區(qū)，通過地域空間、使命功能、行政關(guān)系、行政手段等維度的重構(gòu)實現(xiàn)了由經(jīng)濟驅(qū)動向區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略載體的功能嬗變，并于2014年進入經(jīng)驗推廣階段。其次是迭次出臺的諸多國家級城市群規(guī)劃。這些規(guī)劃不僅明確了區(qū)域發(fā)展的中心城市，更以頂層政策設(shè)計的方式指明了區(qū)域發(fā)展中跨越城市行政區(qū)劃藩籬的路徑。事實上，國家級新區(qū)多為跨區(qū)劃邊界類型的新區(qū)，甚至城市群都是跨越多個省份的行政區(qū)劃，這都印證了我國城市建設(shè)者和研究者對于城市群治理的前瞻性探索與思考。
以跨越治理為理念走向
近二十年來的城市群治理政策，并沒有停留在發(fā)展遠景的宏大描述上。在此過程中，“城市群”在政策話語體系中經(jīng)歷了由模糊到明確的演變歷程，它的發(fā)展帶有鮮明的政策引導(dǎo)傾向。
行政驅(qū)動是中國城市群治理的顯著動因。改革開放帶來城市樣態(tài)的巨大變革，市場經(jīng)濟條件下各類社會資源向城市的集聚是中國城市化快速推進的根本原因。但中國城市群的產(chǎn)生發(fā)展并非僅僅受到資本力量逐利性的引導(dǎo)，行政力量進行能動地前置性規(guī)劃在更大程度上推動著我國城市群的發(fā)展及其治理實踐。因此，城市群的形成在中國最明顯的特點就是行政驅(qū)動，其發(fā)展和合作最主要的實現(xiàn)措施是城市政府間的合作。作為首部跨省市的區(qū)域“十三五”規(guī)劃，《“十三五”時期京津冀國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃》于2016年2月正式印發(fā)實施。這一政策打破了行政邊界這一硬性標準，以城市政府的跨域合作來進一步釋放 “京津冀”城市群建設(shè)的巨大潛能。未來，強化城市政府間合作的常態(tài)化與制度化建設(shè)將是推動中國城市群治理的基本趨勢。
區(qū)域公共物品有效供給是中國城市群治理的本質(zhì)要求。城市群的區(qū)域公共物品可被劃分為基礎(chǔ)設(shè)施類和制度類，前者是指服務(wù)于城市群建設(shè)與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的大型基礎(chǔ)設(shè)施，后者則涵蓋各項地方性法規(guī)、政策以及其保障措施等，兩者供給效能將極大地影響城市群及區(qū)域競爭力。城市群發(fā)展的動力之一就在于破解單個城市無法解決的區(qū)域挑戰(zhàn)，以集體行動應(yīng)對跨越行政區(qū)劃分割所帶來的現(xiàn)實問題。城市間的密切聯(lián)系給城市的發(fā)展帶來了機遇和挑戰(zhàn)，但城市間的過度競爭常常損害區(qū)域的整體利益。因此，城市群治理的本質(zhì)在于提供滿足不同區(qū)域、主體與部門差異化需求的區(qū)域公共物品，以基礎(chǔ)設(shè)施和政策制度的完善推動城市群治理水平的提高。在某種意義上，“區(qū)域公共產(chǎn)品的供給狀況及其發(fā)展反映著對區(qū)域公共問題的治理程度及其管理水平”，中國城市群治理效能的提升有賴于區(qū)域公共物品有效供給的實現(xiàn)。
跨域治理是中國城市群治理的理念走向。在實踐中，城市群已經(jīng)成為我國的主體空間形態(tài)，城市與城市之間的關(guān)系也變得更加多元，城市的抱團趨勢和城市政府之間的博弈同時存在。跨越邊界、實現(xiàn)共贏需要可行的策略，也需要引領(lǐng)的智慧。跨域治理的理念能夠有效回應(yīng)政策議題的跨區(qū)域特質(zhì)，實現(xiàn)公共物品的有效供給，增進中國城市群治理的整體性效益。中國城市群以跨域治理為理念走向，具體體現(xiàn)在“決策—組織—操作—結(jié)果”四個層面的優(yōu)化與完善：在決策層面，應(yīng)以合作規(guī)則和行動程序的建立促進協(xié)作行為合法化；在組織層面，統(tǒng)籌兼顧的組織協(xié)調(diào)機制是城市合作治理的基本保障；在操作層面，需強化跨域治理理論在具體政策工具選擇和政策實施中的運用；而在結(jié)果層面，應(yīng)借助有力的績效評價和激勵約束強化合作機制的約束力。
完善推進城市群的具體措施
自城市研究伊始，圍繞城市評價的爭論從未終止：城市到底是經(jīng)濟社會發(fā)展的高級形態(tài)還是一種過度擁擠即將衰敗的城市區(qū)域？這些爭論關(guān)心的實質(zhì)其實是城市治理的現(xiàn)實效能。
我國城市化的快速推進深刻變革著我國既有的城市空間格局，城市群發(fā)展已成為國家與區(qū)域、國家與社會的共同關(guān)注點。按照新國家空間理論的觀點，一個國家主要的“城市—區(qū)域”在世界城市體系中的地位和全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)中的控制力將直接影響該國家的經(jīng)濟發(fā)展。中國城市群發(fā)展問題，不再僅僅是城市政府的合作問題，更是一個關(guān)乎國民經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略命題。對于中國城市群的戰(zhàn)略地位問題，當前我國既有的政策實踐已有所回應(yīng)并不斷優(yōu)化，但在具體落實措施方面仍有進一步完善的空間。
伴隨著城市化進程的加快，我國城市群的治理主體愈加多元、治理內(nèi)容愈加豐富、治理手段愈發(fā)多樣，城市群以開放姿態(tài)迎接著潛在的機遇與挑戰(zhàn)。但是，由于城市行政層級、城市規(guī)模控制和戶籍制度等政府干預(yù)因素，我國城市體系路徑選擇有別于其他國家。以往的政策實踐表明，我國的城市群治理依舊是由行政力量主導(dǎo)的，多元主體的有效參與并未直接出現(xiàn)于現(xiàn)有話語體系中。這既是中國城市群治理的顯著特征，亦可能是未來城市群發(fā)展的潛在障礙。如何實現(xiàn)由特色到優(yōu)勢的轉(zhuǎn)化，避免“城市群戰(zhàn)略地位被過分擴大，城市群空間范圍一擴再擴”等行政干預(yù)的現(xiàn)實問題，值得城市建設(shè)者與研究者的進一步探討和共同努力。