林堅 中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員

       國務院機構改革取得重大進展，組建應急管理部。這是順應推進國家治理體系和治理能力現代化的需要，切合我國實際而采取的舉措，非常重要，也非常及時。我國要打好三大攻堅戰：防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治，首當其沖的就是防范化解重大風險，一旦出現緊急情況，必須加強應急管理。應急管理，特別需要系統思維。
       當前，我國發展進入新常態，改革進入深水區和攻堅期，經濟社會發展中不平衡、不協調、不可持續等問題依然突出，國內外形勢有一定的不確定性，不穩定性因素增多，社會加速轉型，積聚了安全責任事故高發、勞資沖突不斷、社會道德失范、信任危機加深等社會風險因素，出現了不同社會發展階段風險因素交織疊加的特征，存在著很大的社會安全風險。自然災害、事故災難、公共衛生、社會治安、經濟安全、信息安全、社會結構動蕩、恐怖活動甚至戰爭威脅都可能引發危機。
       不確定性是社會風險的基本特征，已成為社會的常態。例如核設施建造、基因工程、化工技術、生態環境中存在的潛在風險，以及由于經濟波動、文化沖突、社會矛盾等導致的風險。社會風險具有擴散性，在條件和時機成熟的前提下會以相當快的速度傳播和擴散，甚至引發危機。一般社會問題和深層次社會問題、改革發展中的新問題與歷史遺留的老問題交織疊加，境外問題引發境內問題，一地矛盾引發其他地方矛盾，一些單純利益沖突事件引發非直接利益群體參與等特點日趨明顯。由此容易引發重大、急性事件，影響城市社會安全和穩定。
　　我國是災害多發頻發的國家，為防范化解重特大安全風險，健全公共安全體系，整合優化應急管理利用和資源，推動形成統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動、平戰結合的中國特色應急管理體制，提高防災減災救災能力，確保人民群眾生命財產安全和社會穩定，日益顯示出緊迫性和重要性。
　　按照機構改革方案，作為國務院組成部門，應急管理部將在國家安全生產監督管理總局職責的基礎上，整合多個部委的相關職責。具體來說，將國務院辦公廳的應急管理職責,公安部的消防管理職責,民政部的救災職責,國土資源部的地質災害防治、水利部的水旱災害防治、農業部的草原防火、國家林業局的森林防火相關職責,中國地震局的震災應急救援職責以及國家防汛抗旱總指揮部、國家減災委員會、國務院抗震救災指揮部、國家森林防火指揮部的職責整合,組建應急管理部。此外，中國地震局、國家煤礦安全監察局也由應急管理部管理。公安消防部隊、武警森林部隊轉制后,與安全生產等應急救援隊伍一并作為綜合性常備應急骨干力量,由應急管理部管理。
       組建應急管理部，有利于整合應急資源，此前一些應急資源分散在各個部門，隊伍建設的專業化、職業化程度不夠，在一些事故處理中出現了應急隊伍的重大傷亡損失，組建應急管理部有利于加強應急隊伍和能力建設。
       此次機構調整，更多強化了事中和事后監管，比如事中強調事故的響應、救援和處置等，將傷亡損失最小化，事后強調恢復、保險，等等，但是安全問題與其他情況不同，在強化事中和事后監管的同時，事前的預防也不能放松和削弱。
       應急管理是一個系統工程。應對危機事件的趨勢，一是從危機事發應急管理轉向事前預防、預警管理，二是從危機事后恢復管理轉向追究責任人、杜絕危機再發管理。危機管理對象擴展，包括從重視急性危機管理向重視慢性危機管理擴展，如生態危機管理、資源危機管理等；從重視有形危機管理向重視無形危機管理擴展，如關注文化安全、道德、信譽、心理等深層次問題。
        國家和社會是一個復雜系統，由多種要素構成，具有不同的層次結構。要運用系統思維和復雜性思維，分析公共安全領域的問題，提出總體目標，進行層次分解，設想所有可能出現的問題，并從整體中予以考慮。對社會安全風險進行總體分析、預測，并隨著實踐的發展進行反饋、調整。安全風險防范要求對全過程全面把握、全盤考慮。事先對可能發生的潛在風險進行分析和研究。應充分考慮：現實中存在哪些風險？未來可能引發哪些風險？應用科學的方法進行預測。風險發生的原因是什么？可以采取哪些預防措施？要預測、評估潛在風險的危險性，按照危險度大小進行分類，并確定相應的對策。在方案實施前，應準備一定的應急措施，以便問題發生時能將危害減至最小。一分預防勝過十分補救。對未來進行預測是規避風險和利用風險的重要內容。
       必須系統把握社會風險，全面認識風險感知、風險控制，從觀念、制度、實踐等層面理解社會風險，建構風險診斷及風險防范機制。以特定的社會風險為研究對象，對社會風險監測識別、診斷分析、預警預控，最大限度地防范和規制風險。理論探索和實踐應用結合，對社會風險進行前瞻，培養風險意識，建設風險文化，建立有效防控和治理風險的機制，實現規避風險、預見未來的目標。盡早發現并盡早化解苗頭性、傾向性風險，避免矛盾過度積累和演化。針對發展中的風險，高瞻遠矚，提出預測風險、抵御風險、化解風險的對策。
       構建社會安全風險防范和預警機制，包括風險預測、數據管理、信息分析、專家咨詢、動態模擬、預警演示、預控對策等內容。通過預警并采取有效措施，及時排查化解安全隱患，防止和消除一些重大風險甚至危機事故的發生，或者在一定程度上控制危機的范圍、程度，使其不致造成嚴重災害，做好面臨最壞結果的打算，向最好的方向努力。對于那些已經積累到一定程度的重大風險，或者可能引發系統性危機的嚴重結構性矛盾，從應對最困難的情況著想制定相關應急、防范預案，預備相關應對措施。一旦出現重大險情，必須果斷采取措施加以處置，避免風險蔓延，堅決守住不發生系統性危機的底線。
       構建安全風險防范和預警機制，包括預警信息、預警線或閾值、預警評價等，需要量化和細化，發揮監測功能、警報功能、評判功能、免疫功能等。針對危機可能的演變情況制定各種預案，在時機成熟時依據預案采取防范措施，做到有備無患、遇事不慌，牢牢把握主動權。預警系統的運作實質上是在風險防范和控制中的危機信號捕捉與風險等級定位過程。通過預警并采取有效措施，防止和消除一些危機事故的發生，或者在一定程度上控制危機的范圍、程度，使其不致造成嚴重災害。
       完善和健全安全管理體制、機制，建立多重防線危機管理體系（包括風險管理、安全管理、應急管理、危機管理），加強風險應對、處置能力，對危機進行科學化、網絡化、實時化、定量化、自動化、全程化管理。要做到不留死角，不留隱患，有案可查，有條不紊。
       應急管理必須綜合治理，從過去“專業條塊分割管理”轉為“各部門高度協同綜合管理”；從單一管理主體轉向多方參與管理，發揮市民、各種社會組織的作用；從過去“應急處置”轉為對“事前、事發、事中、事后”全過程進行監控管理。
       在新形勢下，我國面臨的威脅和挑戰增多，特別是各種威脅和挑戰聯動效應明顯。對此必須有清醒的認識，強化底線思維、系統思維，有效防范、管理、處理各種安全風險，有力應對、處置、化解各種危機和挑戰。
       應急管理是國家治理體系的重要組成部分，必須全方位構建應急管理體制和機制。