農業轉移人口是城鎮化建設的重要力量。農業轉移人口市民化是指農業人口由農村進入城市就業、生活，成為城市居民的過程，包含退出農村、進入城市和融入城市三個環節。推進農業轉移人口市民化是我國新型城鎮化建設的核心內容。部分發達國家城市化進程完成較早，并擁有一些成功案例。因此，借鑒有關國家城市化進程中農業人口轉移經驗，或對推進中國農業轉移人口市民化、促進中國特色新型城鎮化發展有所裨益。

發達國家的主要舉措及特點

為滿足城市化發展需要，美國、英國、日本等發達國家采取了一系列政策措施促進農業人口轉移和城市化進程。

首先，運用多元手段，推進農業轉移人口合理流動與有序分布。一是通過制度建設，保障農業轉移人口自由流動。美國政府制定了相對自由的人口流動制度，規定公民享有遷移和移民自由的權利，人口能夠在美國全國范圍內自由流動。英國1846年頒布的《貧民遷移法（修正案）》和1865年通過的《聯盟負擔法》，對限制人口流動的傳統障礙性制度進行修訂和創新，促進了農業人口的轉移和城市化進程。日本在“明治維新”后，廢除了幕府時代的戶籍制度，頒布新的《戶籍法》，賦予居民自由遷徙和選擇職業等一系列權利，為農業人口的轉移掃除了制度障礙。二是通過城市規劃，引導農業轉移人口在區域間有序分布。通過發展城市群和建設衛星城對人口進行有效分流，引導農業轉移人口在不同城市間的有序流動和合理布局，緩解單個城市的人口集聚壓力，如美國東北部大西洋沿岸城市群、北美五大湖城市群、英國以倫敦為核心的城市群、日本的太平洋沿岸城市群都可以說是城市群發展的典范。三是以產業布局調整為導向，優化農業轉移人口流向分布。例如，英國用資金補助方式鼓勵一些企業向衛星城或是城市郊區搬遷；日本通過給予貸款、三年內免稅等政策鼓勵部分企業向衛星城或城市郊區搬遷，引導農業轉移人口向新城轉移，優化農業轉移人口流向分布。

其次，同步推進“三化”，形成農業人口轉移的“推拉”機制。有關發達國家在推動城市化進程的同時，也協同推進了農業現代化和工業化。第一，以機械化、規模化、集約化經營為特征的農業現代化可以釋放大量農村勞動力，成為農業轉移人口的重要來源。通過農業現代化釋放大量農村勞動力，可以形成農業人口向城市轉移的推力。第二，通過工業化創造大量的就業機會，形成農村勞動力向城市流動的拉力。美國、英國和日本在推進工業化的過程中，把發展輕紡工業等勞動密集型產業放在首位；當輕紡工業發展到一定時期后，再大力發展鋼鐵、汽車、石油等技術集約型產業，從而創造了大量就業崗位，吸納了從第一產業轉移出來的農村勞動力，加快了農村人口向城市的轉移。

再次，建立就業培訓支撐體系，強化農業人口轉移保障。美國政府通過制定保障職業培訓、促進就業的法律法規，加大了勞動力培訓的法制支持和保障力度，為農業轉移人口提供知識、技能等能夠提升素質的培訓服務，極大地提高了轉移人口的人力資本水平和就業能力。英國政府鼓勵工人講習所、工人教育協會等社會組織參與農業轉移人口的職業培訓。工人講習所為包括農業轉移人口在內的所有工人提供職業技能培訓，工人教育協會則提供范圍更廣的培訓服務，這些機構通過培訓提升了農業轉移人口的職業技能，幫助他們適應了工作崗位的需求，促進了農業勞動力的轉移。日本政府歷來重視國民基礎教育和職業技能培訓，為了提高農業轉移人口在城市化過程中謀求自身發展的能力，日本政府除了以職業訓練制度保障農民職業技能培訓的順利推行，還鼓勵行業協會、企業和個人等社會力量開辦職業學校和培訓機構，為農業轉移人口就業提供各類培訓，以提高其就業技能。

最后，完善社會保障體系，推進農業轉移人口融入城市。一些發達國家在確保人口自由遷徙的前提下，建立了相對完善的社會保障制度，為進入城市的農業轉移人口提供包括教育、醫療、就業、養老等在內的均等公共服務，使農業轉移人口平等享受城市居民各項公共服務和政治權利。美國國會于1935年通過了《社會保障法》，并逐步建立了包含養老金、失業保險、老年保險、兒童與殘障人士的救濟制度在內的社會保障四大體系，保障農村轉移人口在城市的基本生活。英國政府則制定了《濟貧法》《工人賠償法》《國民保險法》等一系列法律，以保障農村轉移人口的基本生活水平。日本政府建立了“全體國民皆保險”的社會保障體系，為農業轉移人口在城市中發展提供生活保障，降低了農業轉移人口對土地的依賴，促進了日本城市化的進程。

可見，上述西方發達國家均從戰略上高度重視，立法上不斷健全，政策上逐步優化調整，支撐體系上創新完善，通過綜合性、系統性和長期性的激勵措施，推動了農業人口向城市的成功轉移。其農民市民化過程的成功，同時促進了農業工業化、現代化的實現。

多措并舉 推動中國農業人口轉移和城鎮化進程

我國《國家新型城鎮化規劃 （2014—2020年）》將推進農業轉移人口市民化作為一項重大戰略任務，努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。為此，我們需要在研究借鑒國外先進、成功經驗的基礎上，多措并舉推進中國農業人口向城市的轉移。

首先，構建農業轉移人口市民化協同推進機制。運用多元手段，協同推進農業轉移人口向城市有序轉移。一是加強城市規劃，大力推行城市群和衛星城市建設，根據各級各類城市發展規劃、承載能力以及其自身特征，實施差異化的遷移政策，引導農業轉移人口有序流動；二是深化城鄉一體化戶籍制度改革，建立健全統一、開放、公平的勞動制度，消除阻礙農業人口自由流動的制度壁壘；三是推進產業轉移，優化產業布局，帶動農業人口向中小城市、中西部地區城市轉移，緩解大城市和東部地區城市人口壓力；四是推進農業轉移人口市民化要堅持與新型城鎮化、新型工業化、農業現代化協同進行。

其次，加強農業轉移人口職業培訓力度。對農民進行專業培訓，有助于提高人力資本以及就業與轉移留住能力，保證農業人口的平穩協調轉移。加大職業培訓力度，提升農業轉移人口的人力資本，提高農業轉移人口在城市中生存與發展的能力。一是要通過建立健全相關法律法規，促使農業轉移人口職業培訓法制化、規范化。二是針對農業轉移人口職業發展需求合理安排培訓內容和培訓形式，實現農業轉移人口職業培訓的科學化。三是加強對農業轉移人口職業培訓的人、財、物等方面的保障，確保農業轉移人口職業培訓的常態化。

最后，完善農業轉移人口社會保障制度。借鑒主要發達國家的相關經驗，我們需要將農業轉移人口統一納入社會保障體系之中，與城市市民同等享受各項保障權益，加速農業轉移人口融入城市。一是以戶籍制度改革為突破口，構建城鄉統籌的基本公共服務機制，使城市公共服務均等服務農業轉移人口。二是加快建設全國社會保障信息聯網平臺，實行社保全國一卡通，滿足農業轉移人口社會保障的轉移銜接需求。

（本文系國家社科基金項目“新型城鎮化進程中農業轉移人口市民化協同推進機制及政策研究”（14BJL067）階段性成果）

（作者單位：湘潭大學商學院）