馬亮 中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、公共管理學院副教授

高效合理的政府機構(gòu)設(shè)置和行政體制安排，是建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的重要組成部分，并將為經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等領(lǐng)域深化改革提供制度支撐。習近平在十九大報告中指出，為適應(yīng)新時代中國特色社會主義現(xiàn)代化，要進一步深化機構(gòu)和行政體制改革。他指出，特別是要“統(tǒng)籌考慮各類機構(gòu)設(shè)置，科學配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機構(gòu)權(quán)力、明確職責”。與此同時，“統(tǒng)籌使用各類編制資源，形成科學合理的管理體制，完善國家機構(gòu)組織法。”此外，還需要“賦予省級及以下政府更多自主權(quán)。在省市縣對職能相近的黨政機關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公。”這些思想反映了政府機構(gòu)和行政體制改革未來發(fā)展的三大方向，并將為指導服務(wù)型政府建設(shè)提供了行動路線圖。

首先，我國歷次政府機構(gòu)改革往往主要對政府直屬部門進行合并重組，而很少觸及內(nèi)設(shè)機構(gòu)。這使各個政府機構(gòu)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)千篇一律，并很難適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需求。以過去兩屆大部門制改革為例，各級政府合并的大部門僅對其綜合管理的內(nèi)設(shè)機構(gòu)進行合并，如辦公室、財務(wù)、信息、人事等，而很少針對職能機構(gòu)加強重組。這也使一些政府機構(gòu)在合并以后仍然是“兩張皮”，無法真正打通職能交叉、重疊乃至矛盾之處，使機構(gòu)改革無法帶動和引領(lǐng)職能轉(zhuǎn)變。

習近平在十九大報告中開宗明義地指出機構(gòu)設(shè)置要統(tǒng)籌考慮，特別強調(diào)了內(nèi)設(shè)機構(gòu)的配置問題，明確了政府機構(gòu)改革的發(fā)展方向。這意味著政府機構(gòu)改革不應(yīng)僅僅停留在表面，而應(yīng)深入到政府機構(gòu)內(nèi)部，并逐步優(yōu)化內(nèi)設(shè)機構(gòu)的設(shè)置。與此同時，破解機構(gòu)合并后的“同床異夢”現(xiàn)象，切實推進合并后的機構(gòu)整合和職能融合，是今后一段時期政府機構(gòu)改革需要重點關(guān)注的課題。這就要求政府機構(gòu)改革不應(yīng)只是加減法，而應(yīng)引入乘除法，通過內(nèi)設(shè)機構(gòu)的合理設(shè)置產(chǎn)生加成效應(yīng)，通過上下聯(lián)動的機構(gòu)改革產(chǎn)生倍增效應(yīng)。

其次，十九大報告指出要“統(tǒng)籌使用各類編制資源”，這為破解政府機構(gòu)編制難題提供了思路。編制管理可以確保政府機構(gòu)的人員安排得到有效控制，并避免機構(gòu)膨脹和人浮于事。但是，編制管理也導致人事安排的僵化和固化，難以適應(yīng)行政體制改革的要求。很多政府部門存在“忙閑不均”的現(xiàn)象，一些部門可以說是門可羅雀的“清水衙門”，而另一些部門則是炙手可熱的“肥水衙門”。受制于剛性編制管理，還有許多部門存在想要的人進不了，不想要的人趕不走。許多政府機構(gòu)迫于工作需要，不得不引入大量編外人員，但是同工不同酬和其他人事管理問題也成為困擾人們的難題。因此，如何使各類編制資源“動起來”，并可以加以靈活有效的統(tǒng)籌使用，是推進行政體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。此次報告特別指出編制資源的統(tǒng)籌使用思路，這就要求盤活既存人力資源并激活新增人力資源，從而可以實現(xiàn)政府編制管理的優(yōu)化配置。

最后，十九大報告指出要使省級及以下政府擁有更多的自主權(quán)，并鼓勵職能相近的黨政機關(guān)合并設(shè)立或合署辦公。這些新提法將有利于進一步理順黨政關(guān)系和上下級關(guān)系，并發(fā)揮各地各級政府的能動性。目前我國在經(jīng)濟、財政等方面的分權(quán)政策已經(jīng)基本到位，而在行政體制方面的分權(quán)進程還需要加快。以往政府機構(gòu)改革過分強調(diào)“職責同構(gòu)”，即要求下級與上級在機構(gòu)設(shè)置方面“上下一般粗”。這意味著上面設(shè)置什么機構(gòu)，下面也要對應(yīng)設(shè)置同樣或類似的機構(gòu)。這就需要各級政府都有相應(yīng)的“對口單位”，但卻忽視了各地各級政府機構(gòu)本身應(yīng)有的特色和屬性。與此同時，這也讓各級政府的部門設(shè)置缺乏變通性和靈活性，并導致省市縣政府部門只是各類中央政策的“二傳手”，出現(xiàn)機構(gòu)“懸空”和政策空轉(zhuǎn)的問題。

我國幅員遼闊，各地情況不同，各級政府的職能定位和側(cè)重點也差異較大。鑒于各地各級政府機構(gòu)的本身屬性和特點，因地制宜地設(shè)置機構(gòu)，是構(gòu)建更加合理高效的政府組織結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵所在。目前，許多省份都探索試點市縣政府機構(gòu)改革，將職能相近的黨政機關(guān)予以合并，并通過合署辦公等方式精簡人員和強化協(xié)同。但是，地方機構(gòu)改革面臨的挑戰(zhàn)是，合并設(shè)立或合署辦公的機構(gòu)無法同上級部門一一對應(yīng)，往往出現(xiàn)一個下級部門向多個上級部門報告的情況。打通上下級政府之間的“最后一公里”，充分肯定地方政府機構(gòu)設(shè)置的靈活性，將可以大大釋放機構(gòu)改革的正能量。與此同時，未來也需要關(guān)注在上下級政府部門不對應(yīng)的情況下，如何加強上下級之間的互動和協(xié)同，避免“一對多”的組織溝通遇到梗阻。

正如十九大報告指出的，政府機構(gòu)和行政體制改革歸根結(jié)底是要“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。”如果機構(gòu)改革無法帶動職能轉(zhuǎn)變，或者難以推動政府管理創(chuàng)新，就談不上深化行政體制改革。此次報告明確了未來政府機構(gòu)和行政體制改革的上述三大方向，有利于在鞏固已有機構(gòu)改革成果的基礎(chǔ)上，進一步實現(xiàn)行政體制改革的提質(zhì)增效。因此，通過上述三方面的改革深化，特別是加強內(nèi)外聯(lián)動、資源統(tǒng)籌和上下互動，必將提升政府工作的效率、效果和公平，并贏得人民的滿意和信任。