背景意義：為什么提出粵港澳大灣區城市群規劃？

為什么在這個時候提出粵港澳大灣區城市群規劃？我們去香港、澳門調研時，很多朋友會問，怎么突然冒出一個大灣區這樣一個新概念？從內地的角度來看，我們并不覺得這個問題有多么新，因為“大灣區”的概念在民間早就提出來了。香港科技大學創校校長吳家瑋很早就講過“灣區”的設想，創新發展研究院的張思平理事長在1992年也提出過類似的概念。2007年在我們綜合開發研究院和香港智經研究中心合作的一項研究，提出港深大都會，也涉及類似的想法。這說明民間也好、智庫也罷，都比較早地提出了這個問題。

2008-2011年期間，粵港澳三地政府在《珠三角規劃綱要》、《粵港合作框架協議》、《大珠三角城鎮群協調發展規劃研究》等文件中中分別提到了“世界級城市群”、“世界級新經濟區域”、“一灣三區”等構想。國家“十二五”規劃提出了“世界級城市群”，國家“十三五”規劃明確提出了“粵港澳大灣區”。今年兩會期間，李克強總理在政府工作報告中提出這個問題時，引起比較大的反響。從這個角度上看，我們不覺得這個事情是突然冒出來的，而是經歷了從民間到地方，再到國家層面逐步提出來的過程（圖1）。

圖1：粵港澳大灣區概念提出的過程

另一個很重要的背景是城市群規劃，這其實在制定“十二五”規劃的時候也就開始了。城市群是我國新型城鎮化規劃中的重要形態，十八大以后國家提出要加快推進“新型城鎮化”，“新型”的具體抓手落在了城市群規劃上。“十三五”規劃提出要建設19個城市群，規劃的內容既有空間、產業，也有基礎設施、生態環境、體制機制，基本上是一個綜合性的范式規劃。

從這個角度我們自然會問，大灣區的規劃和原來世界級的城市群規劃有沒有區別？我跟王緝憲教授討論過這個問題，他說粵港澳大灣區是一個OPP，這是社會學的概念，“行動者”主體自動自覺地將自己的項目、規劃或者行動匯聚在這個大灣區這個“強制通行點”，最后總會有一個結果。我認為王教授這個說法很形象。當然也有人講大灣區規劃毫無新意，和原來的珠三角城市群沒有什么區別。但實際上從前面介紹的背景來看，粵港澳城市群規劃跟“十二五”時期提的背景、含義、目標等肯定是有所不同。雖然原來也講世界級城市群，但仍然是在地方層面來規劃，落實起來有點困難，而現在是中央主導下的區域規劃，是體現國家戰略的發展規劃，而且明確把港澳加進來，目標是要推進粵港澳的深度合作，促進粵港澳的融合發展，保持香港的繁榮穩定。所以我覺得今天來提粵港澳大灣區城市群規劃，和從前的背景、含義都有所不同。

粵港澳大灣區最大的優勢和障礙

優勢往往就是障礙，障礙很可能就是優勢。對于粵港澳大灣區而言，港澳的作用非常重要。李克強總理在政府工作報告中講粵港澳大灣區時，用的是四句話：“要推動內地與港澳深化合作，研究制定粵港澳大灣區城市群發展規劃，發揮港澳獨特優勢，提升在國家經濟發展和對外開放中的地位與功能。”這四句話是把粵港澳大灣區跟港澳的發展聯系在一起，把粵港澳大灣區和提升港澳在國家發展中的地位聯系在一起，因此，粵港澳大灣區的一個重要的目的是要落實“一國兩制”。我認為，國家提出這個問題不僅僅是為了把地方經濟搞上去，更重要的是要確保港澳的繁榮穩定，促進港澳與內地的融合發展。因此，粵港澳大灣區是實踐“一國兩制”的重要平臺，也是建設“一帶一路”的一個重要的支撐點。從這個角度來看，這是粵港澳大灣區和其他城市群規劃最大的不同點。

同時，因為涉及到港澳，這個問題就非常重要，也會比較復雜。粵港澳三地，涉及兩種制度、三個關稅區、三種法律，如何在“一國兩制”的框架下實現生產要素的跨境流動？如何跨越不同的制度、法律進行區域規劃的協調？如何跨越不同的文化、標準，甚至在思維、方法及生活各個方面的差異？比如，今天的會議上深圳的朋友們都穿著短袖，從香港來的朋友們都穿著西裝，這就是差異性；再比如，我們過去想當然覺得香港科技不行，什么都沒有，但上星期我專門去香港科技園調研，發現香港科技園已經開始出現很好的科技創新企業，這幾年香港的科技創新有了明顯的變化，這可能是思維的差異。總之，跨越不同法律、不同文化、不同認識方面的障礙和差異很重要。這個問題，如果解決好了就是優勢，解決不好就是障礙。

當然，我們也應看到，跟國際著名的灣區相比，粵港澳灣區總體發展水平已經很不錯，經濟比較開放，基礎設施以及外貿、外資都有很好的基礎，還是比較有競爭力的（圖2）。這也是國內其它灣區不能比擬的。

數據來源：Wind資訊，GFCI21，BCG，福布斯。注：因各個灣區的定義和范圍仍沒有確切的說法，統計數據上會有差異。

數據來源：國家統計局，Wind資訊

有了好的基礎，大家發展的都比較好，就可能存在誰都不服誰的問題，這就是“龍頭”之爭。在這個區域，誰是龍頭？是香港，是廣州，還是深圳？“龍頭”之爭的存在可能會影響到區域之間的合作與融合，這也是“十二五”提出建設世界級城市群的發展目標難以順利實現的一個重要因素。在粵港澳大灣區的建設過程中，“龍頭”之爭可能仍然是一個需要面臨的問題和障礙。

粵港澳大灣區的范圍和空間形態

針對大灣區的范圍和空間形態，最近有很多研究，也形成了一些不同的觀點，我這里主要做一個簡單的梳理，方便大家討論。

第一種觀點是“層級劃分法”。由核心層、外圍層、輻射層構成三個層級。其中，核心層就是“9+2”，再往外圍擴展，把河源、汕尾拉進來，輻射層就是泛珠三角區域。

第二種觀點是“軸線劃分法”。劃分為中軸、東軸、西軸三個軸線。中軸主要是香港、深圳、廣州，東軸主要是惠州、河源、汕尾，西軸涉及澳門、珠海、中山等。

第三種觀點是“核軸劃分法”。劃分為“兩核兩軸一帶多中心”。“兩核”主要是香港中環和深圳前海，強調深港以及金融核心。“兩軸”是珠江西岸和東岸的兩軸。“一帶”也是圍繞著核心。“多中心”涉及福田、羅湖、南沙、橫琴、天河。這種劃分方式主要體現了深港以及三個自貿區在其中的作用。

第四種觀點是“核區灣劃分法”。劃分為“三核三區三灣”。“三核”主要講的是深港、廣佛和珠澳，三核延伸形成了“三區”，“三灣”主要是圍繞灣區的15公里、30公里、50公里等空間，基本上是按照一個都市圈的劃分進行的。

從上面不同的空間形態劃分的方法來看，涉及的范圍都相差不大，不同的是空間的功能和城市形態。由此引發了我對以下兩個問題的思考：

1、這個大灣區究竟是按照一個一個城市去規劃，然后加在一起就叫“城市群”，還是按照有相互聯系的都市群來規劃？這涉及到用什么思維、方法規劃的問題，是按照行政區劃的思維來規劃，還是打破行政區劃、按照大都市發展的規律去進行規劃。國內在建設城市群的時候往往以行政區為主導，容易忽視都市群的“有機增長”。

2、大灣區中誰是“龍頭”，還是就不應該再去強調“龍頭”？我認為，現在的城市空間形態都強調網絡化、多中心。在互聯網時代，區域網絡都是多中心，爭論誰是龍頭、誰是中心沒有太大的意義。當前，粵港澳大灣區規劃最重要的是怎么打破行政阻隔和跨境分隔，讓灣區內實現要素的自由流動、基礎設施的互聯互通，按照大都市群的發展規律，布局不同的城市功能和產業分工。