仿佛就在昨天，思想界強(qiáng)烈呼喚改革的“頂層設(shè)計(jì)”，這是因?yàn)閹啄昵案母镞M(jìn)入深水區(qū)后變得舉步維艱。為回應(yīng)社會(huì)訴求，我們有了“頂層設(shè)計(jì)”，并在各領(lǐng)域出臺(tái)了一系列改革方案。有些政策得到較好貫徹，但也有一些好政策難以落地，變成一個(gè)又一個(gè)的文件傳達(dá)過(guò)程。個(gè)中原因何在？
首先，政策落地的時(shí)間周期。從政策議程的設(shè)定即什么樣的問(wèn)題值得上升到?jīng)Q策者那里討論、到政策制定、再到政策執(zhí)行，是一個(gè)繞不開(kāi)的“時(shí)間性”周期問(wèn)題，急是急不來(lái)的。一項(xiàng)重大政策，尤其是那些改變政治生態(tài)的政策，時(shí)間過(guò)程更為漫長(zhǎng)，需要反復(fù)抓、抓反復(fù)才見(jiàn)成效，不可能一個(gè)文件就能達(dá)到政策目標(biāo)。比如，“八項(xiàng)規(guī)定”初見(jiàn)成效，就是常抓不懈的結(jié)果。而這個(gè)成效如果沒(méi)有相應(yīng)的法治化制度去保障，讓新的健康生活方式成為一種習(xí)慣，舊病復(fù)發(fā)并非不可能。法治化制度化的行為養(yǎng)成都需時(shí)間上的耐心。
政策執(zhí)行的“時(shí)間性”原理告訴我們，很難在很短時(shí)間內(nèi)執(zhí)行好一項(xiàng)政策，更難的是在很短時(shí)間內(nèi)同時(shí)達(dá)成若干政策目標(biāo)。歷史經(jīng)驗(yàn)是，很多麻煩問(wèn)題屬于發(fā)展中的問(wèn)題，政策性作為固然重要，而“時(shí)間”本身也是一種辦法，比如上個(gè)世紀(jì)90年代“下崗潮”所引發(fā)的問(wèn)題，“時(shí)間”本身就是答案。各個(gè)大國(guó)治理中的難題很多，很多難題是慢慢“熬”過(guò)來(lái)的。美國(guó)內(nèi)戰(zhàn)后的危機(jī)一點(diǎn)不比其他國(guó)家少，但它硬是熬過(guò)了一場(chǎng)又一場(chǎng)危機(jī)。現(xiàn)在，處于彼此期許中的官民要有同情地理解。百姓對(duì)好生活的渴求是自然的，但“好生活”的到來(lái)決非一蹴而就，對(duì)此百姓要有耐心。同樣，回應(yīng)社會(huì)訴求的政策制定者也只能在“時(shí)間性”原理中有所作為。
其次，政策執(zhí)行中的利益性阻力和體制性阻力。前幾輪改革的主要目標(biāo)是做大蛋糕，這樣的改革容易達(dá)成共識(shí);現(xiàn)在的主要目標(biāo)則是分好蛋糕，必然會(huì)觸動(dòng)特定利益集團(tuán)的既得利益。從這個(gè)意義上說(shuō)，現(xiàn)在的改革比之前更加困難，阻力更多。無(wú)論是徐才厚郭伯雄的問(wèn)題，還是周永康的問(wèn)題，都是長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)形成的各式腐敗集團(tuán)，要進(jìn)行改革，首先就需破解諸如此類的利益集團(tuán)。這是有形的利益集團(tuán)，事實(shí)上政治生活中還充斥各種看不見(jiàn)、但在關(guān)鍵時(shí)刻可能突然爆發(fā)出來(lái)的利益集團(tuán)，尤其是官商勾結(jié)。比如，湖南衡陽(yáng)人大代表賄選涉及四五百人，而賄選案居然還發(fā)展到四川某地級(jí)市的黨委常委會(huì)選舉。這就是說(shuō)，法定的換屆選舉是好政策好制度，但這種政策會(huì)被官商勾結(jié)型利益集團(tuán)所扭曲。
政策執(zhí)行還面臨體制性阻力。我們的體制是民主集中制，其好處是容易制定政策，但在政策執(zhí)行中必然面對(duì)長(zhǎng)鏈條的行政管理體制，在這個(gè)過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)形形色色的“否決者聯(lián)盟”——既得利益集團(tuán)所形成的阻力集團(tuán)。如前，為社會(huì)更公正的分蛋糕式改革必然是觸動(dòng)既得利益的政策，對(duì)沖性力量恰恰是常態(tài)性政治現(xiàn)象，不能指望所有人都為了遠(yuǎn)大目標(biāo)或共同理想而放棄自己的既得利益。
既然如此，還需利用民主集中制體制上的優(yōu)勢(shì)去克服這一各個(gè)國(guó)家都存在的痼疾。為了提升政策執(zhí)行效果，傳統(tǒng)的辦法是執(zhí)法大檢查。在沒(méi)找到新辦法之前，傳統(tǒng)辦法依然得用，正所謂反復(fù)抓、抓反復(fù)，比如巡視組“回頭看”就屬此類執(zhí)法檢查。按照經(jīng)驗(yàn)，“回頭看”一次、兩次遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，需要常態(tài)性制度化的督查機(jī)制，讓權(quán)力無(wú)時(shí)不在監(jiān)督之中。
再次，政府職能滯后和行政能力不足而形成的政策性阻力。大家都在說(shuō)“懶政”“怠政”問(wèn)題，這可能多少有點(diǎn)有違現(xiàn)實(shí)而冤枉了各級(jí)官員。下放權(quán)力簡(jiǎn)單，但在政府職能未完成轉(zhuǎn)變的前提下，很多政策必然難以落實(shí)。比如，現(xiàn)行體制是各行政部門(mén)把控資源并積極制訂計(jì)劃，落實(shí)者是地方政府、尤其是基層政府，傳統(tǒng)上所說(shuō)的“上面千條線，下面一條腿”的局面并未得到根本改變。結(jié)果，形成了積極有為的行政部門(mén)，疲于應(yīng)付的地方政府、尤其是基層政府，它們沒(méi)有能力在很短時(shí)間內(nèi)同時(shí)執(zhí)行來(lái)自所有部門(mén)的政策。因此，在調(diào)整“條塊”關(guān)系中轉(zhuǎn)變政府即各行政部門(mén)的職能，是改革中的一大難題。
即使政府職能調(diào)整了，還有一個(gè)現(xiàn)實(shí)性難題，就是各部門(mén)的行政能力與行政方式是否能滿足已經(jīng)市場(chǎng)化的社會(huì)的需要。在社會(huì)結(jié)構(gòu)和人們觀念都發(fā)生深刻變革的時(shí)代，某些行政方式依然停留在過(guò)去、甚至是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代。比如，在聽(tīng)起來(lái)很美的居家式養(yǎng)老問(wèn)題上，一些街道辦事處從民政部門(mén)爭(zhēng)取到項(xiàng)目資金建成“居家式養(yǎng)老”居所，但沒(méi)有老人愿去這種一個(gè)房間5個(gè)床位的養(yǎng)老院。政府花了大價(jià)錢(qián)，百姓卻不買(mǎi)賬，這就是傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)式行政作為的結(jié)果，問(wèn)題在于不理解我們的“社會(huì)”。這類案例說(shuō)明，行政部門(mén)的行政方式已滯后于變化了的社會(huì)結(jié)構(gòu)。現(xiàn)在的問(wèn)題不僅僅是調(diào)整政府與市場(chǎng)的關(guān)系，而是新型的政府—市場(chǎng)—社會(huì)之間的關(guān)系。
政策過(guò)程有周期、政策執(zhí)行有阻力、行政能力跟不上，三重問(wèn)題疊加，共同構(gòu)成好政策難落地的局面。其中無(wú)論是政策執(zhí)行的周期性還是行政能力的培育，都繞不開(kāi)一個(gè)“時(shí)間性”概念。
(作者為中國(guó)人民大學(xué)政治學(xué)教授，國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長(zhǎng))