教育需要第二次改革
——“十三五”教育結構調(diào)整與改革的思考
遲福林
中國海南改革發(fā)展研究院院長、海南省社會科學界聯(lián)合會主席,研究領域:轉軌經(jīng)濟理論與政策
1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》（以下簡稱《決定》），對過去30年的教育改革發(fā)揮了重大作用，至今仍對深化教育改革有著指導意義。這不僅在于教育改革仍處在攻堅克難的關鍵階段，而且“十三五”經(jīng)濟社會轉型升級大趨勢對深化教育改革提出新的要求。
2020年是我國轉型發(fā)展的一個坎：化解短期增長壓力的希望在2020；轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的關鍵在2020；實現(xiàn)全面小康、邁向高收入國家的關節(jié)點在2020。跨越這個“坎”，對轉型改革提出多方面的需求。在這個特定背景下研討謀劃“十三五”教育結構調(diào)整與改革的新思路、新舉措，需要“跳出教育看教育”。
一、“十三五”教育結構調(diào)整與改革面臨著新形勢
在《決定》出臺的1985年，我國還處于生存型階段，屬于低收入國家，全社會溫飽問題尚未解決，經(jīng)濟社會體制還有比較濃的計劃色彩。今天，我國已經(jīng)進入到發(fā)展型新階段，教育改革面臨著與以往有著重大不同的新形勢。總的看，“十三五”經(jīng)濟社會轉型升級和全面深化改革，對教育第二次改革提出更高、更迫切的需求。
1.工業(yè)轉型升級大趨勢對教育改革的現(xiàn)實需求
未來5-10年，新一輪科技革命與我國工業(yè)轉型升級的歷史性交匯成為客觀趨勢。把握好新一輪科技革命的重大機遇，迫切需要各類專業(yè)技術人才和創(chuàng)新型人才，為實現(xiàn)我國制造2025的戰(zhàn)略目標提供人力資本支撐。
制造業(yè)的轉型升級直接依賴于勞動者的受教育程度。2012年我國制造業(yè)勞動生產(chǎn)率僅相當于美國的4.38%、日本的4.37%和德國的5.56%[張茉楠.中國制造業(yè)勞動生產(chǎn)率相當?shù)蚚N].中華工商時報,2012-12-24.]。根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)，我國制造業(yè)從業(yè)人員平均受教育年限為9.8年，比2006年美國制造業(yè)從業(yè)人員13.0年的人均受教育年限少了3年；我國制造業(yè)從業(yè)人員主要以初高中畢業(yè)生為主，具有大專及以上文化程度的僅有9.8%，相比之下美國達到32.0%[美國制造業(yè)人力資源數(shù)據(jù)來自于美國勞工統(tǒng)計局(Bureau of Labor Statistics).]。要從“中國制造”走向“中國智造”，需要把加大教育結構調(diào)整力度、加快提升教育質(zhì)量和創(chuàng)新，作為教育第二次改革的重要目標。
2.城鎮(zhèn)化轉型升級大趨勢對教育改革的現(xiàn)實需求
“十三五”正處在從規(guī)模城鎮(zhèn)化向人口城鎮(zhèn)化轉型升級的歷史節(jié)點。從國際經(jīng)驗看，教育與人口城鎮(zhèn)化水平高度關聯(lián)，其相關系數(shù)在0.7左右[朱勁松.我國農(nóng)村教育水平與城市化率實證研究.《商業(yè)時代》.2010年第14期.]。教育水平的提高是農(nóng)村人口走進城市、加快城市化進程的一個先決條件。美國學者米凱·吉瑟的研究表明，農(nóng)村居民教育水平每提高10%，能多引導6%～7%的農(nóng)民遷出農(nóng)業(yè)進入城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。未來幾年，我國城鎮(zhèn)化率每增加一個百分點，就將涉及一千多萬的人口流動，其中六分之一左右是教育適齡人口的青少年兒童。目前，我國義務教育適齡兒童有五分之一是處于流動和被流動狀態(tài)。保障進城務工人員子女、包括隨遷學齡兒童和留守兒童，在“有學上”之后要“上好學”，迫切需要把優(yōu)化義務教育的區(qū)域和空間布局作為第二次教育改革的重要任務。
3.消費結構升級大趨勢對教育改革的現(xiàn)實需求
我國正在經(jīng)歷一場消費結構升級的“大革命”，集中反映在服務消費需求的全面快速增長上。預計我國社會消費品零售總額將從2014年26.2萬億元提高到2020年的45～50萬億元。其中，服務型消費增長更快。2005-2010年我國城鎮(zhèn)居民人均服務型消費支出從3116元提高到了5260元，年均增長11.04%，服務型消費支出在總消費支出中的比重均保持在40%左右的高位，其中相當比例是教育培訓、醫(yī)療健康等發(fā)展型服務消費支出。估計到2020年，服務型消費能接近或超過50%。當前的主要問題是，服務供給與全社會消費結構升級的大趨勢嚴重不相適應，“有需求而缺供給”的矛盾不斷凸顯。以健康教育為例，按麥肯錫的估計，2020年我國健康服務業(yè)市場的總規(guī)模有可能高達8萬億元左右。目前的實際情況是，健康管理的職業(yè)教育滯后，健康服務人員嚴重短缺，僅亞健康管理師、兒童健康管理師等人才的缺口就接近2000萬[中國很缺健康管理師，搜狐財經(jīng)，2014年09月12日]。由此可見，消費結構升級大趨勢對第二次教育改革提出新的現(xiàn)實需求。
4.服務業(yè)主導大趨勢對教育改革的現(xiàn)實需求
“十三五”形成服務業(yè)主導的經(jīng)濟結構，牽動和影響我國經(jīng)濟轉型升級的全局。2014年，我國第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重達到48.2%，2015年第一季度首次突破50%，達到51.7%。估計到2020年服務業(yè)增加值占比有望達到55%以上。問題在于，以研發(fā)為重點的生產(chǎn)性服務業(yè)占GDP的比重太低，只有15%，與發(fā)達國家50%的平均水平有較大差距。“十三五”努力把生產(chǎn)性服務業(yè)占GDP比重從15%提高到30%～40%，對我國經(jīng)濟轉型升級將產(chǎn)生決定性影響。有學者研究提出，如果勞動者從第二產(chǎn)業(yè)的勞動密集型就業(yè)轉向第二產(chǎn)業(yè)的資本密集型產(chǎn)業(yè)，需要把受教育水平提高1.3年；轉向第三產(chǎn)業(yè)技術密集型就業(yè)，需要把受教育水平提高4.2年。即使僅轉向第三產(chǎn)業(yè)的勞動密集型產(chǎn)業(yè)，也需要把受教育水平提高0.5年。也就是說，加快教育事業(yè)發(fā)展、提高勞動者的受教育程度是第二次教育改革的重大任務。
5.對外開放大趨勢對教育改革的現(xiàn)實需求
我國已成為全球貨物貿(mào)易第一大國和服務貿(mào)易第三大國，但服務貿(mào)易占貿(mào)易總量的比重偏低，2014年僅為12.3%，與全球20%的平均水平、甚至與同為金磚國家的巴西（25%）相比，仍有較大差距。從服務貿(mào)易大國走向服務貿(mào)易強國，到2020年實現(xiàn)服務業(yè)貿(mào)易占比提高到20%左右的目標，迫切需要大量國際型服務貿(mào)易人才。尤其是在“一帶一路”戰(zhàn)略實施進程中，如何培養(yǎng)更多具有國際視野、擁有國際化運營管理人才，成為第二次教育改革的一大新課題。
二、“十三五”深化教育改革面臨著的突出矛盾
教育是全社會最關注的話題，也是廣為詬病的領域之一。無論是學生、家長、廣大教師還是教育主管部門，對教育改革都有很大期望與訴求。總的看，教育做大總量的特點比較突出，與經(jīng)濟轉型和社會發(fā)展不相適應的矛盾比較突出。這就需要盡快全面超越以做大總量為特征的教育發(fā)展模式，加快推進以優(yōu)化結構、提升質(zhì)量為基本目標的第二次教育改革。
1.全面調(diào)整教育結構
從現(xiàn)實看，教育與經(jīng)濟社會發(fā)展還有明顯差距。第一，雖然我國15歲及以上人口平均受教育年限達到9.5年，但與美國的13.3年、日本的11.6年、德國的12.2年、俄羅斯的11.7年的水平相比仍有較大差距。第二，自2010年以來，我國就業(yè)市場總體求人倍率一直在1左右，2015年第一季度為1.12，表明勞動力供不應求；但每年700多萬大學生的就業(yè)難問題，卻牽動各方。這在一定程度反映了教育供給結構與經(jīng)濟發(fā)展的不適應性。第三，技術技能型職業(yè)人才的需求全面增長但短缺嚴重。例如，制造業(yè)高級技工缺口每年高達400余萬人。有企業(yè)家形容，“找100個大學生不難，找100個高級鉗工卻是難上加難”。這說明，經(jīng)濟結構的變化要求教育結構要做出相應的調(diào)整。
2.創(chuàng)新是深化教育改革的出發(fā)點
質(zhì)量不高、創(chuàng)新不足是教育發(fā)展面臨著的突出矛盾。盡管我國教育總量不斷擴張，但創(chuàng)新成果較少，創(chuàng)新不足的矛盾比較突出。例如，2011年美國信息服務業(yè)的整體勞動生產(chǎn)率是我國的4.1倍[我國信息服務業(yè)與發(fā)達國家相比差距明顯，中國信息報，2011年1月26日]。其結果是，我國關鍵技術自給率低，對外技術依存度在50%以上，而發(fā)達國家對外技術依存度平均在30%以下，美國和日本只有5%左右[白津夫，“十一五經(jīng)濟增長十大矛盾”，改革內(nèi)參(京)，2005年33期]。面對全球新一輪科技改革，面對我國經(jīng)濟社會轉型升級大趨勢，特別是面對互聯(lián)網(wǎng)+的時代，最重要的是培養(yǎng)有創(chuàng)新思維、批判思維、創(chuàng)新能力的人才。這就需要著力打破以應試為導向的教育模式，創(chuàng)新教育方式，激發(fā)學生的好奇心和想像力，形成以創(chuàng)新為導向的教育新格局。
3.加大教育市場的開放力度
從現(xiàn)實看，我國教育市場的開放程度與教育發(fā)展不相適應。過去36年的市場化改革，我國放開的主要是工業(yè)領域，80%以上制造業(yè)高度市場化。而包括教育在內(nèi)的服務業(yè)領域，社會資本和外來資本進入還面臨著比較多的政策制約和繁瑣的行政審批。例如，誰都知道職業(yè)教育是我國的教育短板，但發(fā)起設立一個職業(yè)教育學院，面臨著行政許可、土地、資金、人事制度等一道道難關。為此，優(yōu)化民辦教育發(fā)展環(huán)境，鼓勵社會力量興辦教育，形成民辦教育與公辦教育平等競爭、共同發(fā)展的新格局，成為第二次教育改革的重大任務。
4.深化教育體制改革需要攻堅克難
目前的教育管理中，行政主導的特點仍然相當突出。各級學校在很大程度上還是教育行政主管部門的下屬機構，落實學校辦學自主權、實現(xiàn)專家治校，還有很長的路要走。在高等教育資源配置上，行政主導的資源配置更多地向普通高等教育傾斜，對高等職業(yè)教育投入不足。這就需要加快推進教育權力結構調(diào)整，擴大學校辦學的自主權，進一步明確中央地方教育職能分工，改革公共教育機構，形成與提高教育質(zhì)量、加快經(jīng)濟轉型升級相適應的教育體制。
5.轉變教育發(fā)展理念
當前，教育領域的一些問題，與教育理念的滯后直接相關。盡管強調(diào)素質(zhì)教育多年，但實際上應試教育仍然占主流位置，考試成績?nèi)匀皇窃u價老師、評價學生的硬指標。開家長會，說的主要事情就是學生成績，師生都成為成績的“奴隸”。這不僅使學生苦不堪言，也加大了老師的負擔。這種教育理念忽視文化傳承、忽視學生的人文熏陶。為此，要把轉變教育理念、解放思想作為第二次教育改革的關鍵，不僅要轉變學校、教師“以分數(shù)”為指揮棒、以“灌輸知識”為主要職能的教育理念，而且也要引導社會轉變教育理念，為深化教育改革創(chuàng)造良好的社會大環(huán)境。
三、“十三五”加快推進第二次教育改革的重大任務
“十三五”是教育改革的關鍵時期。從現(xiàn)實突出矛盾看，教育結構、教育市場和教育體制三個方面的改革是“十三五”教育第二次改革的重大任務。
1. 加快教育結構的戰(zhàn)略性調(diào)整
（1）把發(fā)展職業(yè)教育作為一個大戰(zhàn)略。“十三五”應當把發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育放到更加突出的位置，推進產(chǎn)教深度融合、校企深度合作，形成政府、企業(yè)、社會資本共同推動現(xiàn)代職業(yè)教育發(fā)展的合力。
（2）加快普及學前義務教育與高中階段教育。各方面高度關注，“十三五”能否將幼兒教育納入義務教育？能否普及高中教育？建議“十三五”把幼兒教育納入義務教育，加快普及12年制基礎教育，允許支持有條件的地方實行12年義務教育。
（3）調(diào)整高等教育結構。推進高等教育體系多元化，盡快把高等學校分成綜合型大學、研究型大學、應用型技術大學，確立不同類型高等學院的發(fā)展定位、人才培養(yǎng)目標和培養(yǎng)模式。要以提高技術應用型高校占比為重點調(diào)整高等教育結構，“十三五”加快推動一批高校轉型為應用技術型高校，選擇一批高等職業(yè)學校升級為應用技術型高校，不斷提高技術應用型高校在校生的占比。
2.加快教育市場開放
（1）在堅持政府保基本的同時，推進教育市場全面開放。當前推進教育市場開放，是在各級政府繼續(xù)加大教育投入，保障教育公平的基礎上，充分利用社會資本和外來資本發(fā)展教育的重大舉措。北京已經(jīng)出臺了包括教育在內(nèi)的服務業(yè)擴大開放綜合試點總體方案，建議盡快出臺教育市場全面開放的總體方案。
（2）在有條件的地區(qū)設立義務教育階段、高中教育和職業(yè)教育的國際合作改革試驗區(qū)。積極引進世界知名院校開展中外合作辦學，允許并支持國外和港澳臺地區(qū)知名大學、職業(yè)教育機構以控股在國內(nèi)設立合資分校，在特定地區(qū)設立獨資分校；鼓勵外商投資設立外籍人員子女學校，支持外商通過中外合作辦學方式投資設立教育培訓機構及項目，優(yōu)化配置內(nèi)外教育資源優(yōu)勢互補、良性互動。
（3）降低社會資本辦職業(yè)教育的準入門檻。實施民辦學校非營利性和營利性的分類管理；放寬辦學市場準入；探索職業(yè)教育領域、高等教育領域的“混合所有制”；建立健全民辦學校退出機制；鼓勵上市公司和科技企業(yè)投資興辦技術技能型大學；進一步完善民辦學校法人治理結構；加大社會力量舉辦教育的政策扶持力度，對民辦教育和公辦教育一視同仁。
3. 實現(xiàn)教育體制改革的實質(zhì)性突破
（1）明確政府在教育管理中的職能。改變政府“包打天下”的教育發(fā)展格局，明確政府保障基本教育服務供給的責任；強化教育行政部門在教育決策中的主導地位及其教育政策制定和教育監(jiān)督職能，減少和消除教育行政部門對各類學校的微觀干預。
（2）以“公益性、專業(yè)性和獨立性”為導向改革公共教育機構，形成專業(yè)、高效的教育執(zhí)行系統(tǒng)。堅持教育的公益性和普惠性，加快教育基本公共服務均等化；加快推進學校去行政化，取消學校行政級別，建立專業(yè)導向的學校治理結構，推進專家治校；進一步推進簡政放權，擴大學校的辦學自主權，重點是全面擴大學校在招生規(guī)模、專業(yè)設置創(chuàng)新、教師評聘等方面的自主權。
（3）明確中央地方教育職責分工，擴大地方教育自主權。進一步明確各級政府在建設教育基本公共服務體系中的責任，細化中央到地方每一級政府的職責分工。鼓勵地方在教育改革上積極探索、先行先試。