我國規(guī)模城鎮(zhèn)化的突出缺陷，是城鎮(zhèn)化率明顯大于人口城鎮(zhèn)化率。2013年，我國的名義城鎮(zhèn)化率為53.7%，人口城鎮(zhèn)化率僅為35%，低于2011年世界50%的人口城鎮(zhèn)化的平均水平。在這種情況下，實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，首先要使人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到一定水平。沒有較高的人口城鎮(zhèn)化率，何談人的城鎮(zhèn)化。

未來5—10年，加快推進(jìn)規(guī)模城鎮(zhèn)化向人口城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型，即以人口城鎮(zhèn)化為主要載體、以政策和體制創(chuàng)新為重點(diǎn)，有效釋放城鎮(zhèn)化的內(nèi)需潛力，爭取到2020年基本形成人口城鎮(zhèn)化的新格局，即人口城鎮(zhèn)化率不低于50%。如果到2020年人口城鎮(zhèn)化率仍然低于2011年世界的平均水平，那就是不成功的城鎮(zhèn)化，也很難實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的發(fā)展目標(biāo)。

從人口城鎮(zhèn)化到人的城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型

要實(shí)現(xiàn)到2020年人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到50%，最終實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標(biāo)，有兩個(gè)問題很重要：一是從城鄉(xiāng)二元的基本公共服務(wù)制度到城鄉(xiāng)一元的基本公共服務(wù)制度安排，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)對(duì)接；二是從按行政級(jí)別配置公共資源到以人口規(guī)模為基準(zhǔn)配置公共資源，加快大中小城市公共資源配置均等化進(jìn)程。

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)體制。十八大報(bào)告提出，到2020年總體實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。從現(xiàn)實(shí)情況看，由于公共服務(wù)制度安排不同，城市和農(nóng)村的公共服務(wù)水平和實(shí)際收入差距進(jìn)一步拉大。根據(jù)中國社科院發(fā)布的2014年《社會(huì)藍(lán)皮書》，2012年，城鎮(zhèn)職工人均養(yǎng)老金水平已達(dá)2.09萬元，新農(nóng)保為859.15元，兩者相差24倍之多。2013年城鄉(xiāng)居民收入差距是3.03:1，比過去有所縮小，但是如果把公共服務(wù)的因素算進(jìn)去，可能實(shí)際收入差距在4.5—5倍左右。為此，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化首先要實(shí)現(xiàn)制度上的統(tǒng)一，在此基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)底線水平上大致相當(dāng)。這樣，人的城鎮(zhèn)化才有基本條件。

推進(jìn)公共資源配置均等化。從我國現(xiàn)實(shí)情況看，公共資源配置不均成為中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展嚴(yán)重滯后的突出因素。當(dāng)前的公共資源配置是按行政級(jí)別而非按照人口規(guī)模配置，公共財(cái)政投入傾向于行政級(jí)別高的城市，中小城市財(cái)政投入少。

如何推進(jìn)公共資源在大中小城市均衡配置，使得中小城鎮(zhèn)能夠有能力、有條件吸引一部分農(nóng)民工就業(yè)居住。我提五點(diǎn)建議：一是根據(jù)人口規(guī)模配置公共資源；二是改革財(cái)稅體制，把大中小城鎮(zhèn)公共資源配置均等化作為中央地方財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)之一；三是推進(jìn)行政區(qū)劃體制改革；四是推進(jìn)公共資源配置的市場化改革，發(fā)揮社會(huì)資本在中小城鎮(zhèn)公共資源配置中的重要作用；五是重點(diǎn)改善中小城鎮(zhèn)的公共基礎(chǔ)設(shè)施。

讓農(nóng)民帶著土地財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)城

以轉(zhuǎn)型與改革破題新型城鎮(zhèn)化，毫無疑問是和農(nóng)村土地連在一起的。農(nóng)村土地問題不破題，要實(shí)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化是很困難的。

農(nóng)民土地使用權(quán)是物權(quán)，還是債權(quán)？近年來，城鎮(zhèn)化中暴露出來的農(nóng)村土地問題，與法律尚未賦予農(nóng)地使用權(quán)完整的物權(quán)性質(zhì)直接相關(guān)。例如：農(nóng)村征地強(qiáng)拆、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低等問題，深層次的原因在于農(nóng)地實(shí)際上為債權(quán)而非物權(quán)，農(nóng)民難以成為征地中的談判主體；由于農(nóng)地和宅基地的物權(quán)性質(zhì)不完整，農(nóng)民難以通過承包地和宅基地流轉(zhuǎn)，帶著資本進(jìn)城。建議盡快修改相關(guān)法律法規(guī)，賦予農(nóng)村土地使用權(quán)以物權(quán)性質(zhì)，使農(nóng)民真正從法律上享有支配土地使用權(quán)的權(quán)利。

能不能盡快從法律上賦予農(nóng)民長期而有保障的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)？十八屆三中全會(huì)《決定》提出“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”。土地權(quán)益是農(nóng)民最大的財(cái)產(chǎn)權(quán)，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)重在保障農(nóng)民的土地權(quán)益，從法律上把農(nóng)民土地使用權(quán)納入財(cái)產(chǎn)保護(hù)范疇。

市場應(yīng)不應(yīng)該在農(nóng)村土地資源配置中起決定性作用？這是近段時(shí)期爭論相當(dāng)激烈的一個(gè)問題。我認(rèn)為，農(nóng)村土地資源配置雖然具有一定的特殊性，但中央提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，目的就是讓市場在農(nóng)村土地資源配置中發(fā)揮決定性作用。農(nóng)村存在的各種土地亂象，主要是土地規(guī)劃和土地用途沒有管住、管好。農(nóng)村土地制度改革很復(fù)雜，也很敏感，但不能以此為由不去主動(dòng)推動(dòng)，而應(yīng)積極組織試點(diǎn)。為此建議，在嚴(yán)格規(guī)劃管制和用途管制的前提下，發(fā)揮市場在農(nóng)村土地資源配置中的決定性作用。

農(nóng)村土地市場化改革的基本目標(biāo)是不是實(shí)現(xiàn)城市用地和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場的統(tǒng)一？為什么城市居民房子有產(chǎn)權(quán)證，可以買賣、抵押，而農(nóng)民祖祖輩輩留下的房子卻沒有房產(chǎn)證，也不能上市交易。同是公有制，城市的土地是國有，農(nóng)村的土地是集體所有，但二者所具有的法律內(nèi)涵卻相差很大，核心仍是城鄉(xiāng)二元分割。按照十八屆三中全會(huì)《決定》提出的“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”的要求，應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)具體的實(shí)施方案，以嚴(yán)格規(guī)劃和用途管制為前提，建立公開、公正、公平的統(tǒng)一交易平臺(tái)和交易規(guī)則，實(shí)現(xiàn)“同地同權(quán)、同地同價(jià)、同地同市場”，打破目前地方政府獨(dú)家壟斷供地的格局，活躍土地二級(jí)市場，促進(jìn)土地抵押、租賃、出讓市場的發(fā)展和完善。

關(guān)鍵是不是相信農(nóng)民。在農(nóng)村土地資源配置的市場化改革中，關(guān)鍵是相信農(nóng)民。只要把土地使用權(quán)作為物權(quán)交給農(nóng)民，農(nóng)民就會(huì)有自覺的行動(dòng)，會(huì)有中長期的行動(dòng)，而不會(huì)輕易放棄土地。

最后，綜合概括為三句話：一是以規(guī)模擴(kuò)張為主要特點(diǎn)的城鎮(zhèn)化道路難以為繼，要以公平可持續(xù)發(fā)展為基本目標(biāo)來推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。二是人口城鎮(zhèn)化是發(fā)展轉(zhuǎn)型的最大紅利。未來5—10年，以人口城鎮(zhèn)化為支撐，推進(jìn)轉(zhuǎn)型與改革，充分釋放國內(nèi)巨大的需求潛力，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，形成我國轉(zhuǎn)型發(fā)展的突出優(yōu)勢和主要?jiǎng)恿?，并由此支?%左右的中速增長。三是推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型與改革，關(guān)鍵在打破城鄉(xiāng)二元制度結(jié)構(gòu)，建立城鄉(xiāng)一體化的體制機(jī)制。

摘自《國家命運(yùn)：中國未來經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與改革發(fā)展》（中央編譯出版社2015年2月版），摘選時(shí)有改動(dòng)。