我國規模城鎮化的突出缺陷，是城鎮化率明顯大于人口城鎮化率。2013年，我國的名義城鎮化率為53.7%，人口城鎮化率僅為35%，低于2011年世界50%的人口城鎮化的平均水平。在這種情況下，實現人的城鎮化，首先要使人口城鎮化率達到一定水平。沒有較高的人口城鎮化率，何談人的城鎮化。

未來5—10年，加快推進規模城鎮化向人口城鎮化轉型，即以人口城鎮化為主要載體、以政策和體制創新為重點，有效釋放城鎮化的內需潛力，爭取到2020年基本形成人口城鎮化的新格局，即人口城鎮化率不低于50%。如果到2020年人口城鎮化率仍然低于2011年世界的平均水平，那就是不成功的城鎮化，也很難實現全面建成小康社會的發展目標。

從人口城鎮化到人的城鎮化的轉型

要實現到2020年人口城鎮化率達到50%，最終實現人的城鎮化的發展目標，有兩個問題很重要：一是從城鄉二元的基本公共服務制度到城鄉一元的基本公共服務制度安排，實現城鄉基本公共服務對接；二是從按行政級別配置公共資源到以人口規模為基準配置公共資源，加快大中小城市公共資源配置均等化進程。

建立城鄉統一的基本公共服務體制。十八大報告提出，到2020年總體實現城鄉基本公共服務均等化。從現實情況看，由于公共服務制度安排不同，城市和農村的公共服務水平和實際收入差距進一步拉大。根據中國社科院發布的2014年《社會藍皮書》，2012年，城鎮職工人均養老金水平已達2.09萬元，新農保為859.15元，兩者相差24倍之多。2013年城鄉居民收入差距是3.03:1，比過去有所縮小，但是如果把公共服務的因素算進去，可能實際收入差距在4.5—5倍左右。為此，推進城鄉基本公共服務均等化首先要實現制度上的統一，在此基礎上，實現底線水平上大致相當。這樣，人的城鎮化才有基本條件。

推進公共資源配置均等化。從我國現實情況看，公共資源配置不均成為中小城市和小城鎮發展嚴重滯后的突出因素。當前的公共資源配置是按行政級別而非按照人口規模配置，公共財政投入傾向于行政級別高的城市，中小城市財政投入少。

如何推進公共資源在大中小城市均衡配置，使得中小城鎮能夠有能力、有條件吸引一部分農民工就業居住。我提五點建議：一是根據人口規模配置公共資源；二是改革財稅體制，把大中小城鎮公共資源配置均等化作為中央地方財稅體制改革的重點之一；三是推進行政區劃體制改革；四是推進公共資源配置的市場化改革，發揮社會資本在中小城鎮公共資源配置中的重要作用；五是重點改善中小城鎮的公共基礎設施。

讓農民帶著土地財產權進城

以轉型與改革破題新型城鎮化，毫無疑問是和農村土地連在一起的。農村土地問題不破題，要實現人口城鎮化是很困難的。

農民土地使用權是物權，還是債權？近年來，城鎮化中暴露出來的農村土地問題，與法律尚未賦予農地使用權完整的物權性質直接相關。例如：農村征地強拆、補償標準過低等問題，深層次的原因在于農地實際上為債權而非物權，農民難以成為征地中的談判主體；由于農地和宅基地的物權性質不完整，農民難以通過承包地和宅基地流轉，帶著資本進城。建議盡快修改相關法律法規，賦予農村土地使用權以物權性質，使農民真正從法律上享有支配土地使用權的權利。

能不能盡快從法律上賦予農民長期而有保障的土地財產權？十八屆三中全會《決定》提出“賦予農民更多財產權利”。土地權益是農民最大的財產權，賦予農民更多財產權重在保障農民的土地權益，從法律上把農民土地使用權納入財產保護范疇。

市場應不應該在農村土地資源配置中起決定性作用？這是近段時期爭論相當激烈的一個問題。我認為，農村土地資源配置雖然具有一定的特殊性，但中央提出建立城鄉統一的土地市場，目的就是讓市場在農村土地資源配置中發揮決定性作用。農村存在的各種土地亂象，主要是土地規劃和土地用途沒有管住、管好。農村土地制度改革很復雜，也很敏感，但不能以此為由不去主動推動，而應積極組織試點。為此建議，在嚴格規劃管制和用途管制的前提下，發揮市場在農村土地資源配置中的決定性作用。

農村土地市場化改革的基本目標是不是實現城市用地和農村集體經營性建設用地市場的統一？為什么城市居民房子有產權證，可以買賣、抵押，而農民祖祖輩輩留下的房子卻沒有房產證，也不能上市交易。同是公有制，城市的土地是國有，農村的土地是集體所有，但二者所具有的法律內涵卻相差很大，核心仍是城鄉二元分割。按照十八屆三中全會《決定》提出的“建立城鄉統一的建設用地市場”的要求，應當盡快出臺具體的實施方案，以嚴格規劃和用途管制為前提，建立公開、公正、公平的統一交易平臺和交易規則，實現“同地同權、同地同價、同地同市場”，打破目前地方政府獨家壟斷供地的格局，活躍土地二級市場，促進土地抵押、租賃、出讓市場的發展和完善。

關鍵是不是相信農民。在農村土地資源配置的市場化改革中，關鍵是相信農民。只要把土地使用權作為物權交給農民，農民就會有自覺的行動，會有中長期的行動，而不會輕易放棄土地。

最后，綜合概括為三句話：一是以規模擴張為主要特點的城鎮化道路難以為繼，要以公平可持續發展為基本目標來推進新型城鎮化。二是人口城鎮化是發展轉型的最大紅利。未來5—10年，以人口城鎮化為支撐，推進轉型與改革，充分釋放國內巨大的需求潛力，推動經濟結構轉型升級，形成我國轉型發展的突出優勢和主要動力，并由此支撐7%左右的中速增長。三是推進人口城鎮化的轉型與改革，關鍵在打破城鄉二元制度結構，建立城鄉一體化的體制機制。

摘自《國家命運：中國未來經濟轉型與改革發展》（中央編譯出版社2015年2月版），摘選時有改動。