鐘春平 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院
隨著3月25日廣東、天津、福建自由貿(mào)易區(qū)的總體方案通過(guò)，自由貿(mào)易區(qū)的頂層設(shè)計(jì)基本成型，加上中國(guó)上海自由貿(mào)易區(qū)擴(kuò)區(qū)，中國(guó)目前已經(jīng)形成了上海、廣東、天津、福建四大自由貿(mào)易區(qū)的整體格局。
在整體規(guī)劃上，自貿(mào)區(qū)的戰(zhàn)略布局已經(jīng)呈現(xiàn)：兩個(gè)直轄市（上海、天津），兩個(gè)早期的經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)驗(yàn)省份（廣東、福建），覆蓋中國(guó)三大的經(jīng)濟(jì)區(qū)域——長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、珠三角經(jīng)濟(jì)區(qū)、及目前正逐步形成的京津翼一體區(qū)。
在短期內(nèi)，自由貿(mào)易區(qū)試驗(yàn)更多地會(huì)轉(zhuǎn)向如何通過(guò)開放促進(jìn)改革的機(jī)制創(chuàng)新探索，短期內(nèi)擴(kuò)容的空間有限。
自貿(mào)區(qū)布局的戰(zhàn)略考量
四大自貿(mào)區(qū)的發(fā)展重點(diǎn)也越來(lái)越清晰：中國(guó)上海自由貿(mào)易區(qū)立足長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶，將更多地定位于金融業(yè)的發(fā)展；而天津自由貿(mào)易區(qū)配合“京津翼”一體化戰(zhàn)略，側(cè)重制造業(yè)的發(fā)展及對(duì)外開放，力圖輻射整個(gè)北方地區(qū)；而廣東自貿(mào)區(qū)，則立足珠三角，對(duì)香港和澳門地區(qū)，力圖促進(jìn)服務(wù)業(yè)的發(fā)展和開放；福建自貿(mào)區(qū)，側(cè)重發(fā)揮對(duì)臺(tái)優(yōu)勢(shì)，同時(shí)配合“一帶一路”，力圖在貿(mào)易等層面有所突破。
首先，上海作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)頭羊，對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用顯著，因而選擇上海作為第一個(gè)自由貿(mào)易區(qū)，自然有著對(duì)悠久的歷史傳統(tǒng)的考慮，而如何才能恢復(fù)“大上海”的歷史輝煌地位才是值得期待的。回頭看，上海自貿(mào)區(qū)，經(jīng)過(guò)一年多的試驗(yàn)，取得了部分的進(jìn)展，在貿(mào)易便利化、投資自由化等積累了一些可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)，而負(fù)面清單存在著較大的爭(zhēng)議，事后監(jiān)管仍然有很大的空間。而上海自貿(mào)區(qū)擴(kuò)區(qū)，則能將一些成功的做法直接在更大的區(qū)域范圍采用。
其次，天津，作為直轄市，比鄰首都，地位重要。在歷史上曾經(jīng)發(fā)揮了重要作用，因而通過(guò)天津自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)，力圖對(duì)整個(gè)北方經(jīng)濟(jì)發(fā)揮輻射作用，對(duì)于傳統(tǒng)的東北經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)揮引領(lǐng)作用。在近期，則被期望能對(duì)京津翼一體化的進(jìn)程發(fā)揮作用。
廣東，一直是改革的前沿陣地，在制度創(chuàng)新層面積累了不少經(jīng)驗(yàn)，深圳一度被視為是改革開放的排頭兵，自然被寄予厚望。作為偏離政治中心的廣東，有可能在制度創(chuàng)新上發(fā)揮先行者角色，而目前，也面臨著優(yōu)惠政策越來(lái)越少的局面，如何進(jìn)一步開創(chuàng)新的局面一直是決策層所關(guān)注的。
福建，獨(dú)特的歷史和對(duì)臺(tái)區(qū)位是設(shè)自貿(mào)區(qū)的主要原因。在歷史上，曾經(jīng)是海上絲綢之路的起始點(diǎn)，在改革開放初期，也是經(jīng)濟(jì)特區(qū)的設(shè)點(diǎn)省份，同時(shí)，與臺(tái)灣隔海相對(duì)，被視為對(duì)臺(tái)的窗口，目前被視為“一帶一路”的核心區(qū)，能否重現(xiàn)當(dāng)年的風(fēng)光也是各方所關(guān)注的。
在自貿(mào)區(qū)的政策設(shè)計(jì)上，一方面是積極應(yīng)對(duì)外部環(huán)境的變化，化被動(dòng)為主動(dòng)，應(yīng)對(duì)國(guó)際規(guī)則和競(jìng)爭(zhēng)的變化；一方面，則是通過(guò)對(duì)外開放，促進(jìn)改革的深入實(shí)施。因而自貿(mào)區(qū)非常重要的一點(diǎn)就是，要不斷提高自貿(mào)區(qū)本身的創(chuàng)新能力，通過(guò)改革和制度創(chuàng)新，為改革和開放積累經(jīng)驗(yàn)，并及時(shí)總結(jié)推廣。
中國(guó)四大自由貿(mào)易區(qū)的發(fā)展策略展望
中國(guó)上海自貿(mào)區(qū)具有先發(fā)優(yōu)勢(shì)，在自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)中已經(jīng)積累了相當(dāng)?shù)慕?jīng)驗(yàn)，需要強(qiáng)化的是，突破制度創(chuàng)新的障礙，進(jìn)行更積極的改革努力。在金融改革上，需要有更多的改革措施，更好地協(xié)調(diào)各個(gè)部委之間的關(guān)聯(lián)，最大的難題可能是，金融改革內(nèi)在的困難可能在金融體系之外，更在上海本身的能力范圍。最值得探索的是，如何強(qiáng)化事后的監(jiān)管，上海在管理層面具有歷史傳統(tǒng)和優(yōu)勢(shì)，因而應(yīng)該積極總結(jié)和進(jìn)一步探索由“事前審批”變“事后監(jiān)管”所面臨的問(wèn)題及應(yīng)對(duì)措施。
天津自貿(mào)區(qū)面臨較大的挑戰(zhàn)。一方面，創(chuàng)新并不是天津的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，一方面，太靠近決策中心，但可能并沒有足夠的影響政策決定能力。放在北方經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)，行政干預(yù)過(guò)強(qiáng)，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)活力不足一直是老大難的問(wèn)題，天津自貿(mào)區(qū)在開放促進(jìn)改革的試驗(yàn)中，具有一些短板。因而天津自貿(mào)區(qū)可能側(cè)重點(diǎn)應(yīng)該是如何在京津翼一體化背景下，如何提高對(duì)外開放的水平。
廣東自貿(mào)區(qū)比較有可能能夠?qū)崿F(xiàn)政策預(yù)期目標(biāo)。廣東具有改革的傳統(tǒng)，政府與市場(chǎng)關(guān)系上，政府更多地具有一定的“非禁即入”的特征，對(duì)市場(chǎng)的直接干預(yù)較少，同時(shí)，市場(chǎng)主體也具有較高的經(jīng)濟(jì)意識(shí)，敢于創(chuàng)新。廣東自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)應(yīng)該力圖進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開放的力度，鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)一步走出去。
福建自貿(mào)區(qū)任重道遠(yuǎn)。福建自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)需要避免當(dāng)年廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)的教訓(xùn)，在改革開放的實(shí)踐中需要加大勇氣，不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新。目前看，除了對(duì)臺(tái)的區(qū)域考慮，福建自貿(mào)區(qū)的優(yōu)勢(shì)并不明顯。即使是臺(tái)商，在大陸的投資中，投在福建省內(nèi)的并不是最多，同時(shí)，福建本身在基礎(chǔ)設(shè)施、投資環(huán)境、政府的服務(wù)水平等都有待進(jìn)一步提升。目前，改革的決心和勇氣也有待進(jìn)一步加強(qiáng)，如何發(fā)揮“后發(fā)優(yōu)勢(shì)”值得觀察。
總的看，由于自貿(mào)區(qū)更多地定位在制度創(chuàng)新上，因而四大貿(mào)易區(qū)的制度創(chuàng)新能力將是長(zhǎng)期發(fā)展的關(guān)鍵，而“事后監(jiān)管”能力的培育和提升將是真正的挑戰(zhàn)。四大貿(mào)易區(qū)是“開放促進(jìn)改革”的重大戰(zhàn)略布局。