黃益平

導讀

為了讓“中國特色新型智庫”發揮應有的作用，政府應該考慮在決策程序、稅收政策和智庫體制等方面進行一些改革，智庫需要逐步建立一些必要的行業規范與準則。

中國金融四十人論壇成員黃益平

全國上下正在掀起一股智庫建設的熱潮。2013年4月，國家主席習近平提出了建設“中國特色新型智庫”的任務。2014年10月，中央全面深化改革領導小組審議了《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》，這些對于智庫工作都是極大的推動。智庫的核心工作是研究公共政策問題并提出政策主張，當前改革所面對的問題變得日益復雜，智庫可以提供專業、公正的分析，幫助提高決策的質量，相信這也是中央推動智庫建設的初衷。

不過現在“舉國建智庫”，就應該把質量問題放在首位。中國已經是全球智庫大國，但很多機構并不是真的智庫。從國內外經驗看，成功的智庫大都具有獨立性、專業性和有效性等特點。獨立性表示政策主張不受資助者、利益集團的影響，保持公正的立場。專業性要求政策建議既有嚴謹的學術基礎、又有很強的可操作性。而有效性則是指研究人員能夠真正影響政府的決策。為了讓“中國特色新型智庫”發揮應有的作用，政府應該考慮在決策程序、稅收政策和智庫體制等方面進行一些改革，智庫需要逐步建立一些必要的行業規范與準則。

對美國智庫的初步觀感

最近我隨中國金融四十人論壇的考察小組拜訪了華府很多家智庫，并就智庫建設問題做了一些深入的交流與思考。智庫問題專家安德魯·里奇認為，美國的智庫產業全球最發達，可以從供求兩個方面來解釋。美國的政黨組織非常松散，政府和政黨都沒有從事政策研究的能力，對智庫有需求。我們曾經問白宮安全顧問委員會與智庫（Think Tank）的區別，總統特別助理羅伊·麥克法夸爾半開玩笑地說：“我不思考（think）”。與此同時，美國的稅收體系鼓勵公眾與機構捐款，智庫比較容易獲得財務支持。比如傳統基金會每年近九千萬美元的經費是由大約六十萬美國個人直接捐助的。

美國的智庫基本上都是民間的，有的是綜合性智庫，如布魯金斯學會。更多的是專業性智庫，如卡內基和平研究所和戰略與國際研究中心。大多數主流智庫都堅持“非營利性、獨立性和無黨派”的定位，不過獨立性只是一個相對的概念，現在的實際情況也比較復雜。有一些智庫從創建到政策主張都表現出明顯的政治、政黨傾向，如保守主義色彩濃重的傳統基金會和具有自由主義傾向的美國進步中心，前者與共和黨緊密結合，后者則是民主黨的重要陣地。即便是其它智庫，董事會成員的背景和理念也會影響智庫發展的方向。

智庫的資金來自政府、個人與機構的捐款或者委托研究，大部分資助只是確定大的研究方向，比如約翰·桑頓資助布魯金斯學會成立了桑頓中國研究中心。原則上，直接資助特定研究項目的出資人也不能影響研究結論。但一些完全依靠美國政府和軍方合同的智庫，其立場是否真的完全獨立，可以存疑。另外智庫專家里奇認為企業與基金會資助對研究獨立性的含義不一樣。他把政府的職能簡單地分為制定規則與再分配兩類，企業資助的項目關心的是前者，如電信、能源產業的規則制定，而基金會資助的項目則更關注后者，比如醫療和社保體系的改革。

智庫管理的一個難題是工作評價。智庫研究人員一般有三個方面的活動：撰寫政策研究報告、參與公開的政策討論和與決策者溝通。前兩項工作是看得到并可以統計的，最后一項是智庫工作的關鍵，但很難觀察到，更難量化。美國賓夕法尼亞大學智庫和公民項目已經連續八年發布全球智庫排名，但這個排名在業內的認可度并不高，因為它量化的并不是智庫的核心工作。彼得森國際經濟研究所的尼克·拉迪告訴我們，他們所在健康醫療方面并無專業研究能力，卻被排在全球第六位。現在大多數主流智庫都采取相對靈活的綜合評估方法。

成為優秀智庫的重要條件

雖然很難準確地量化，大眾對智庫質量的評價還是相對一致的。比如，一般都認為布魯金斯學會、彼得森國際經濟研究所和外交關系委員會均為美國頂尖智庫。看來一個智庫的質量或影響力似乎是可以被“感受”到的。優秀智庫在關注領域、資金來源和與政府聯系的方式等方面的差異性很大，但它們的工作通常都具有獨立性、專業性和有效性等特征。而支持這些結果的，主要是兩大重要條件，一是密切的政府關系，二是優秀的研究質量。

智庫需要與政府保持密切的聯系才有可能影響政府的決策，所以，有的專家認為，“關系就是一切”。如果智庫專家不能進入政府的會議室、見不到決策者，其影響力肯定會打折扣。也許正是因為這個原因，絕大多數成功的智庫都在華盛頓，智庫聘任政府或國際組織離任官員的現象也很普遍，布魯金斯學會就是一個著名的“旋轉門”。國內的情形也一樣，國務院發展研究中心和中國社會科學院本身就在政府體系之內，中國經濟五十人論壇、中國金融四十人論壇和北京大學國家發展研究院等機構的學者與決策者之間的溝通渠道也十分暢通。

當然，政府關系僅僅只是一塊敲門磚，智庫的影響力最終還得取決于政策研究的質量。傳統基金會創始總裁埃德溫·福爾納最為自豪的是，一些專家雖然立場不同，仍然會認真閱讀基金會高質量的分析。智庫研究報告既要求學術嚴謹性，也需要政策可操作性。因此，學術素養和政策經驗二者都很重要，缺一不可。以北大國家發展研究院為例，一方面，所有的學者都經過嚴格的現代經濟學的訓練。另一方面，部分著名教授如林毅夫、周其仁和宋國青等，自改革初期以來不但一直密切關注實際經濟發展，而且還都曾經近距離地為決策層提供政策咨詢。

那么為什么有的智庫做得好而另一些卻做得一般呢？我們發現國內外成功的智庫通常都有一個杰出的創始人或者領導者。比如，佛雷德·伯格斯坦和埃德溫·福爾納分別于1982年和1977年創辦了彼得森國際經濟研究所和傳統基金會，他們都在極短的時間內將各自的機構打造成具有極大影響力的智庫。佛雷德·肯佩在2006年接任大西洋委員會總裁之后，很快將員工人數從6個擴大到100多個。同樣，從2008年開始擔任中國金融四十人論壇創始秘書長的王海明，在這個論壇迅速上升為國內頂尖的金融政策智庫的過程中，發揮了十分關鍵的作用。

有了優秀的智庫領導者，其它條件就相對比較容易滿足。智庫領導者最重要的任務是籌資，財務獨立性可以讓智庫有充足的資金聘請優秀的研究人員，并且可以保證研究獨立性。智庫有沒有影響力，取決于研究人員的聲譽、經驗和能力，所以也有專家相信“人才就是一切”。除了學術能力與政策經驗，優秀的智庫研究人員還應該是一個溝通的高手。我們在拜訪華府那些成功的智庫的時候，發現那些來自學界、政界或者商界的研究人員都很資深，碰到的少數年輕人一般都是研究助理。這一點在國內不太一樣，不少新的智庫招的都是年輕學者。

智庫建設需防范的幾個傾向

我們現在建設“中國特色的新型智庫”，不能照搬美國或者其它國家的經驗。但智庫的目的是一致的，即幫助提高決策的科學性。現在“一窩蜂”地“舉國建智庫”，我們應該特別防范一些錯誤的認識和傾向。

首先，智庫不是決策者幕僚。智庫不是政府的政策研究室，如果把智庫研究人員放到決策者幕僚的位置，就很難保持研究的獨立性，尤其是當他們的政策主張與現行政策不一致的時候。所以，應該多發展一些民間、半民間的智庫，官方的智庫也應該相對獨立于黨政系統，特別是那些具體的政府部門。官方智庫中國社會科學院的蔡昉、余永定和國務院發展研究中心的劉世錦等，都獨立地提出了許多有價值的政策主張。

其次，智庫不是單純的意見領袖。國內有一批影響力巨大的意見領袖，多以批評政府為主，有的甚至恥于對策研究。意見領袖是現代社會重要的組成成分，但智庫工作強調建設性，可以批評政策，重點還是要放在如何改進上。我們最近在華府發現幾家主流智庫一致質疑奧巴馬政府對中國的“一帶一路”戰略的負面立場，但他們批評的目的是希望政府采取更為積極、合作的立場。

再次，智庫不是媒體。智庫影響決策可以有不同的渠道，包括參與公共政策辯論和私下提供政策咨詢。媒體曝光率對于提高知名度有一定的幫助，但如果把主要精力都放在媒體或公關，效果也可能適得其反。里奇甚至認為影響力與媒體曝光率往往是呈反比的。中國金融四十人論壇的討論會幾乎都是閉門會議，不邀請媒體參加。但也正因為是閉門會議，官員們不但很愿意參加，現場討論也都十分坦誠。

另外，智庫也不是學術機構。智庫工作要有學術性，保證政策研究的質量。但如果按照學術機構的標準來辦智庫，相信很難產生高質量的政策研究報告。美國高校里的智庫很少，中國也不多，可能是因為高校的激勵機制與智庫工作不匹配。北大國家發展研究院的教授們從事智庫工作，其實是基于責任和愛好的義務勞動，現行學校的制度并不承認政策研究的工作。

最后，智庫不應該是游說團體。智庫需要資助，有游說需求的企業可以提供大量的資金，尤其在一些資助規模大、項目相對集中的領域，如電信、醫藥和國防等行業。但如果智庫演變成為游說組織，就違背了發展智庫的初衷。智庫研究要以社會公共利益為基準，而不能成為個別利益集團的工具。

關于智庫建設的六點建議

首先，政府要為“智庫市場”主動創造需求。現在國家主席和國務院總理定期地召開專家座談會，探討當前形勢與對策，已經成為政府與智庫溝通的重要機制。中央財經領導小組辦公室、中央政策研究室、國務院研究室和各重要決策部門都應該建立一些常規性的機制，選擇性地接收智庫的研究報告，直接聽取智庫專家的意見。這些機制對于民間智庫尤其重要。

其次，政府可以采取一些財政措施增加智庫的資金供應。在稅收上可以提供一些優惠鼓勵公眾和機構向智庫捐款、提供資助。當然，財政也可以增加預算直接支持智庫的發展，包括提供資助支持官方和非官方智庫的機構建設，或者設定一些定向資助項目，集中研究當前重要的經濟、社會問題。

再次，智庫也要進行機構改革。官方機構和社會科學院應該相對獨立于黨政系統，一些政府部門的政策研究能力有限，本位主義嚴重，應該予以大力精簡，同時要杜絕政府部門辦智庫，防止部門利益操控智庫的政策主張。高校辦智庫需要解決經費和編制問題，政策研究與學術研究的要求、產出不一樣。既然要辦智庫，就應該在人員要求、工作量考核和升級標準方面做出相應的安排。對于民間智庫則應該大力降低準入門檻。

另外，智庫行業需要建立高標準的行為規范。不過政府最好不要指定專門的智庫主管部門，維持秩序的責任可以由媒體、市場與司法來共同承擔。智庫工作要盡可能地保證獨立性，智庫應該公開全部資金來源。如果一個智庫違反獨立性的立場，甚至淪落為特殊利益集團的游說機構，它的市場聲譽就可能受到影響，政策主張就會失去可信度，籌資也會遇到困難，嚴重的可以由司法部門介入調查。

除此之外，優秀智庫領導者的遴選至關重要。智庫領導者不同于政府部門負責人，也不同于學術帶頭人，而應該是智庫企業家。這個領導者必須同時具備組織管理、籌款和與政府溝通的能力。我國高校系統大多按學術水平選拔院校領導，重點高校還形成了院士才能當校長的潛規則，其實對高校發展十分不利。智庫建設中一定要盡量避免這個問題。

最后，不要鼓勵智庫排名，政府也不要試圖設立統一的智庫考核指標。智庫的評估應該留給董事會、出資人和決策者來做，智庫應該通過市場競爭優勝劣汰。過度重視智庫排名或者考核指標，只會鼓勵智庫做一些跟政策研究無關的事情，比如增加媒體曝光度或主動要求領導批示等。另外，國內有些智庫自己發布排名，而且把自己排在前面，明顯存在利益沖突。智庫的工作重點還是應該放在政策研究上。

作者系北京大學國家發展研究院副院長