賈康，華夏新供給經濟學研究院院長、財政部財政科學研究所原所長、中國金融四十人論壇成員

整合不動產登記職責、建立不動產統一登記制度，是國務院機構改革和職能轉變方案的重要內容，也是推進簡政放權、激發市場活力的有效舉措，對于保護權利人合法財產權，保障不動產交易安全，夯實社會主義市場經濟產權基礎，提高政府治理效率和水平，尤其是方便企業、方便群眾，都具有重要意義。

根據第656號國務院令，《不動產登記暫行條例》自2015年3月1日起施行。在國家層面不動產登記職責及機構整合工作完成基礎上，省市縣三級整合工作已全面鋪開。條例共6章35條，對不動產登記機構、登記簿、登記程序、登記信息共享與保護等作出規定。整合不動產登記職責、建立不動產統一登記制度，是國務院機構改革和職能轉變方案的重要內容，也是推進簡政放權、激發市場活力的有效舉措，對于保護權利人合法財產權，保障不動產交易安全，夯實社會主義市場經濟產權基礎，提高政府治理效率和水平，尤其是方便企業、方便群眾，都具有重要意義。

一、不動產統一登記制度的意義和未來

從十八屆三中全會和四中全會看，頂層規劃層面的“關鍵詞”首先是國家治理現代化，或稱“現代國家治理”，當然連接著“現代市場體系”、“現代財政制度”——作為國家治理的基礎和重要支柱，并連接到四中全會全面依法治國的“全面法治化”。

這幾個關鍵詞聯結在一起，落到實際生活里面，就要把中央所提出的“2020年改革要取得決定性成果”作為一個必須追求的實質性目標。真正對我們的挑戰是全面改革，必須以全面改革實質性提升國家治理現代化的水平。不動產統一登記制度，直接對應這樣的治國核心理念和戰略層面的任務，它必須作為基礎條件。因為從一個現代國家角度來考慮，管理上的第一個前提就是必須有清晰的信息，從而為國家治理打基礎。

現在對于不動產登記，顯然國務院給予了前所未有的重視，幾個部門一起由國土資源部牽頭，配合做這件事，要把改革、管理、政策優化基礎的支撐條件做到實處。它當然是服務于整個中華民族的現代化復興，這是實實在在的必做之事。沒有一個相關信息的全景圖、真景圖，談不到在管理方面怎么樣體現政策優化，因為政策差別必須是有針對性的，必須是有結構特征的。

有了信息，有了全景圖，便有可能形成比較優化的結構圖，貫徹全面法治化。一個現代國家，起點上必須強調，產權保護制度的前提是產權登記制度。不動產是恒產，是最根本的產，它的產權保護的前提就是必須要有像模像樣的產權登記，當然后面會跟著有一系列在這個基礎之上產生的正面效應。

現在媒體上的很多說法，包括專家的說法，各自強調之處都有道理。以產權登記保護為原點形成的信息平臺上，它的正面效應從多個角度解釋都是可能的。比如，房地產市場調控的優化，顯然會得到這樣一個信息平臺的支撐，這個信息平臺無非就是決策優化、政策優化的技術性支撐平臺。又比如中國必須推進的反腐，顯然也會得到它的支撐，原來情況根本就不明，現在有了這個信息平臺，在授權范圍之內，暗賬都是翻明了的，當然有這方面的功能。還有其它的，比如土地整理：前提條件是具體情況反映出來之后才能談怎么整理。這些事情上，它的正面效應都會表現出來。

二、幾個突出問題的認識與處理會得到不動產登記制度的直接支撐

第一，中國城鎮化推進這么多年，城鄉結合部還有不少模糊地帶，甚至形成了積重難返的小產權房的問題。在物業稅于十幾年前作為改革大方向下非做不可的事項時，啟動了六個地方、后來擴大到十個地方的物業稅模擬空轉試點。模擬空轉的前提就是做登記這個事，只不過它是局部的。一個轄區之內要做模擬空轉，所有的不動產登記都要到位，登記清楚并區分具體的類別——當時分三大類：制造業、商業、住宅，把三大類所有具體的信息輸入計算機，軟件已設計好程序，按照指令自動生成物業稅稅基的評估結果。當時做這種模擬空轉，就是要給以后的改革操作提供前面的實驗，自然就要把包括城鄉結合部的不動產產權一一搞清楚。

如果是小產權房，已沒有退路，登記制度如果在2018年必須完成，那么2018年之前，不管北京有幾十萬套、其它城市有多少萬套的這些小產權房，必須有對它的具體處理方案（似乎得分類，不是統統承認，或者統統不承認）。這里的利益處理可以觀察一下深圳：深圳市早已經把土地歸到國有終極產權的大平臺上，但是它的好幾十萬原住民實際上涉及的“小產權房”——非法定的產權房怎么處理？就是分類處理、利益框架和解決方案說清楚后，可以分期兌現，哪怕10年、20年逐步兌現都好辦。這是問題導向下看，一個很好的“倒逼”，中國走向現代社會的城鎮化過程當中，所有的模糊產權，特別是城鄉結合部矛盾凸顯的、似乎積重難返的問題，由此必須得到解決。

第二，現在社會中不可回避有灰色、黑色收入，混合在一起，大家誰也說不清整個財產的底賬。如果把不動產登記具體到千家萬戶，包括企業、自然人，所有的東西理清楚，都是依法登記、依法受到保護，不合法的自然會浮出水面、促其解決。

第三，還有老百姓關心的兩極分化，這個格局到底是什么樣子？實際上需有一個全景圖。中國在這些年的發展過程中，收入的兩極分化和差異明顯擴大，是跟財產配置如影隨形的，實際上在這20多年的城鎮化加速發展過程當中，財產對收入的影響更大，因為不動產進入急劇升值的軌道。從土地房屋看，我們房改以后的商品房，它從原來無價變有價以后，是迅速從低價向高價的演變。這正符合城鎮化發展的規律。去年大半年的樓市演變，說明它又有一個階段性的調整，也就是說要進入新常態，使前十年所表現的“單邊市”演化成分化的市場。正常的市場應該有波動、應該有分化，這是本來意義的、更健康的市場。這個過程中間，對收入和財產的演變我們需要有一個非常客觀、真實的信息系統，使相關的調控、相關的政策設計等，得到比原來更高水平的技術性支撐。

第四，跟前面說的灰色、黑色收入問題合在一起，老百姓最關心的是什么？現在大多認同，官員是特殊的社會成員，他們要受到特定的約束，比如官員財產按道理應該有報告制度，一定級別以上的官員財產應該有公示制度。

中國正面對這樣一個歷史考驗，怎么過這個關？現在終于有了一個倒逼機制：很快做不動產的登記，必須在每一個人的公民身份證是唯一、終生有效前提下做登記，自然相關財產情況只要給授權就能夠查清，它對于以后要走向現代國家，必須推進官員全面的財產報告來說，當然是一個支撐，這是一個不言而喻的條件。

第五，就是整個社會要走到現代國家治理狀態，必須帶有現代社會特征，必須形成現代意義的稅制。

市場經濟通行的情況是，要搞市場經濟必須搞分稅制，分稅制里少不了直接稅，直接稅里少不了住房保有環節的稅。以2016年為節點，中央強調了財稅配套改革重要的和基本的事項要見眉目，實際上是要給2017年的十九大做鋪墊，也是給2020年全面改革取得決定性成果做鋪墊。所以加快立法，從現在來看應是2015、2016兩年的事情，估計2015年很難走完，要到2016年了，我們可以觀察這個過程。

不動產登記，如果2016年年底之前，人大的加快立法最后走到審批通過房地產稅立法，使保有環節也有稅，那么2017年就是依法執行問題，不是擴大試點范圍的問題。實際上這都是有相互關聯關系的。從稅的角度來說，統一登記也會給出一個新的境界。比如現在要考慮房產稅即在住房保有環節要征的稅，我認為中國的立法應堅持一個基本的思路，即不能照搬美國的普遍征收模式，必須給納稅人一個基本住房保障的扣除。假如是原來分散化由部門登記的情況，這個事情上的處理比較麻煩，而現在有這樣一個統一登記制度，全國大聯網以后，這件事就變成操作上很便捷的狀態。征稅時的扣除是第一套房子也好，是人均多少平方米也好，就變成可操作了。

宣傳上，我們沒有必要把登記制度一下跟某一個點直接相關聯，但實際上對整個法治化國家的改革、發展、長治久安和可持續運行，它的支撐意義一定是全面的。在問題導向下，上面說到的至少五個角度，都有正面效應。從未來的前景來看，我們在判斷它的意義和全面支撐作用基礎上，當然要肯定不動產登記制度是我國法規體系建設和進步的一部分。現在我們稱為暫行條例，把它放在法規體系的組成部分之內，以后也不排除若干年以后以更成熟的條文，把它上升為“不動產登記法”，這將是一個動態漸進分步走的過程。未來要以這樣的法規支撐中國的常態。經濟新常態是在經濟“中高速”、結構優化、質量提升、加強創新驅動的綜合概念之下，要面對和聯結2020和2050年的目標。而我們現在討論不動產登記制度的法規，顯然也是服務于現代國家以后的長治久安，把它作為基本制度的組成部分。