主講人：馬駿(中國人民銀行研究局首席經濟學家 中國人民大學生態金融中心理事)

主題：治理霧霾——經濟和金融政策的作用

時間：2015年2月9日

主辦：中國人民大學重陽金融研究院

【編者按】

面對近幾年全國性、大面積持續霧霾，政府出臺了多種政策推動大氣污染治理。除了末端治理缺失之外，經濟結構問題在多大程度上導致了霧霾？金融體系應該如何自我改革，以面對霧霾的挑戰？

中國人民銀行研究局首席經濟學家、中國人民大學生態金融中心理事馬駿在“生態金融系列講座”上表示，從經濟學角度分析，當前的霧霾問題主要是受政府對市場扭曲、市場失靈、企業與消費者缺乏社會責任感等因素影響產生的，因此需要以經濟和金融政策推動結構轉型，從根本上治理霧霾。以下是澎湃新聞對馬駿發言內容的摘錄：

導致霧霾的重要因素

我們清潔能源比重太低，而煤炭占比太高，是導致霧霾結構的重要因素。給定同樣的當量，煤炭產生的空氣污染為清潔能源的十倍。

關于清潔出行和污染性出行之間的比例，我國城市當中地鐵出行的比例僅為7%，盡管北京人、上海人都坐地鐵，但是中國只有20多個城市有地鐵。中國有600多個城市，當然不是每個城市都需要建地鐵。一般來講，人口超過100萬的城市絕對要建地鐵，也就是說中國差不多要有100個城市需要地鐵，但是絕大部分還沒有建起來。

由于這個原因我們地鐵出行的比例很小，一些發達國家和地區的地鐵出行比例達到70%，最典型的像中國香港、新加坡、東京都是這樣。給定同樣運輸量，私家車產生的污染是地鐵的10倍。

這是為什么大家應該盡量坐地鐵，靠個人的綿薄之力也做一點貢獻。當然更重要的是政策，我們怎么樣把地鐵的供給提升上去，不要天天都是前胸貼后背地坐地鐵。

跟煤炭相關的，包括燃煤直接導致的空氣污染和二次污染物產生的PM2.5達到45%，占到全部PM2.5的45%左右，由交通運輸導致的22%左右。

這里面主要是公路運輸，當然還有別的，比如航運也會有，比如上海，我們案例表明航運占上海10%的PM2.5的來源，飛機也是很大的。但是最大的是公路運輸。

除此之外就是建筑工業的非燃煤，這里面有建筑的粉塵等等，還有抽煙也是PM2.5的來源，還有森林會自然釋放出PM2.5，還有農作物、海洋等等都會釋放，這些都比較難治理，成本比較高。如果你能夠把前面兩項或三項都治理了，基本上就達到第十幾，二十位的發達國家水平了，剩下那些都是很難治理的東西。

霧霾產生的經濟學原因

我想講一講導致霧霾問題的經濟學分析。我剛才說霧霾跟經濟結構有關系，我們為什么出現這種污染性的結構？是什么動力、機制導致這種污染結構？

我分析三大方面：第一，政府對市場的扭曲，第二是市場的失靈，第三是消費者和投資者對企業消費缺乏社會責任感。

第一，政府對市場的扭曲，我舉三個例子：

工業用地價格過低。最近兩年我國工業用地的價格是商業用地價格的1/8，非常便宜，如果工業用地太便宜，自然會激勵工業的過渡增長。

為什么這么便宜？這跟GDP導向有關系，地方政府追求GDP，這個GDP跟政績、升遷都有關系，所以大量的土地用來廉價地提供給工業。

服務業稅負過高。我們做了不同產業的服務業總稅負和間接稅負的比較，發現很多的服務業行業當中稅負比工業高，當然不是指平均，是指具體的服務業，如果稅負抬高，資源就不愿意流向服務業，流向低污染的行業，而過多留在高污染的行業。

服務業準入被過度管制。大家都能夠感覺到教育、衛生這些低污染的行業，你要成立一個新的民營的機構是非常困難的。前一段有人討論醫院的私營化等等，但是最近一段時間看來這個進展也不是特別快，所以準入的管制本身也是體制問題，是政府所設置的體制。

第二，市場失靈。在所有國家都發生，不光是在中國這樣的體制之下。舉一個具體的例子，如果是一個燃煤的企業，燃煤以后它會對周邊的地區產生污染，導致對人體健康的影響，但是好處是它自己得的，這些污染是給所有人分享。好處是我燃煤生產出來的東西能夠賣錢，這是典型的外部性，沒有被內生化，導致它過度燃煤，或者過度使用污染性的能源。

駕車也是這樣，你自己開車很舒適，但是你同時污染了周邊地區。你降低其他人的壽命，沒有考慮到你會過度駕車、過度買車、過度用車，這是很典型的外部性問題。

霧霾還有很強的外部性，就是有跨區域的外部性。不光對你的鄰居產生影響，對兩百里、三百里產生污染。

對北京做過一個調查，40%的霧霾來自于周邊地區，其中相當一部分來自于河北。河北燃煤這么多，北京要呼吸河北燃煤所產生的霧霾。由于霧霾所產生的負外部性，很大一部分是由外地這些居民來承受，它就會使得本地，比如河北過度燃煤，因為沒有把外部性內生化，沒有充分考慮到對別人的影響。

第三，企業和消費者缺乏社會責任感。社會責任感在傳統的微觀經濟學當中是沒有考慮的，如果學過微觀經濟學的話，企業唯一的目標就是利潤最大化，對別人產生什么負面影響不在意。消費者唯一的目標是要使自己的效用最大化，只要我吃得開心、玩得開心、消費得開心就可以了，對別人的負面影響沒有考慮過，這是基本的假設。我們發現有一些國家正在逐步改變這些企業和消費者的行為。

治理霧霾的建議

前面兩個其實就是針對政府扭曲市場所做的政策建議：

第一，改革導致工業用地價格過低的體制。你在一個地方，工業用地的占比要想一個辦法降下來，讓工業用地變得更加稀缺。稀缺之后價格會上去，會避免過度刺激工業投資的沖動，同時因為服務業用地、商業用地、住宅用地比重上升以后，成本下降就可以刺激服務業行業較快發展。

第二，糾正間接稅稅負在行業間的扭曲。主要指一些服務業行業稅負過高的問題，這個在今后一段時間營改增當中應該可以得到一定的糾正，營改增還沒有完成，還有很多服務業在繼續的設計稅率的過程當中。設計稅率必須要重新考慮讓服務業的稅負下降，從而引導資源更多地流出高污染行業，進入到比較低污染的服務業這么一個導向。

第三，提到煤炭資源稅的稅率，因為煤炭消費者、燃煤者，不顧對其它地區和其他人的外部效應，怎么樣糾正他的行為？就是把成本提高，提高以后就可以遏制他過度燃煤的沖動。

提高燃煤的資源稅是一個辦法，我們兩年前是高到5%，當時平均的折算從價稅是7%，當時中央決定讓各個地方決定，但是稅率定在5%--10%之間，這個改革在進行。

第四，將排污費的征收標準提高1~2倍，開征碳稅。跟煤炭資源費一樣，你只要消費污染型的能源，或者排污的話，就需要付更多的費用。有一些企業原來裝了脫硫脫硝的裝置也不愿意開，你排污費比較高，這種脫硫脫硝就會變得相對便宜。碳稅是幾年以后的事情了，標準征收已經在一些地方開始實施。

第五，大幅提高對清潔能源的補貼。我寫這本書的時候，我國政府對清潔能源的補貼占GDP比重是德國的1/3，遠遠低于其它國家的補貼，這個比例應該在今后一段時間大幅度的提高。

第六．在主要城市實行汽車拍牌照賣制度或擁堵費。開始只有上海一家搞了汽車牌照拍賣制度，現在已經好幾家了，天津、廣州、深圳都有。現在是混合型的，一半是拍賣，但是都是往一個方向走，這有什么好處？實際上增加了汽車牌照使用者和駕車者的成本。

上海一個牌照8萬、9萬，就變得很貴，就會抑制汽車消費、提高駕駛汽車的成本，這也就是上海為什么從很多年開始做，現在是200多萬輛汽車。而北京一直沒有做，現在500多萬輛汽車，兩個地方的人口是差不多的，這就是汽車牌照的好處。

而且牌照拍賣可以收到很多錢，上海一年可以收到70億的牌照拍賣費，可以用來搞清潔能源、清潔交通等等，很多事都可以用這個牌照拍賣費來做。

第七，改革軌道交通的融資體制，地鐵面臨的最大瓶頸就是錢，沒有錢你做規劃都不行。錢方面以前靠政府，或者靠融資平臺，向銀行借錢，以后越來越困難，因為政府財力是有限的。而43號文以后，向銀行借錢以后會很困難，所以就必須要創新，用新的辦法讓他們融到錢，包括地鐵這樣清潔的交通能夠保持功能。最主要的方法是發地方債，有一些可以用企業債，還有城投債的形式發。

第八，建立PM2.5減排區域間補貼機制，這就是講到市場區域當中跨區域的市場失靈的問題。

我先說一個水污染治理的例子，大家知道新安江是在安徽，是這條江的上游，下游變成千島湖，千島湖在浙江。

安徽比較窮，很多年以前在新安江里面搞了很多的污染，污染順著上游就留到下游了。浙江比較富，但是沒有辦法對付上游的污染。于是就要求上游好好治理，然后付錢。

這個邏輯很簡單，他們就達成一個協議，你治理污染達到什么標準，水質如果超過這個標準的話，我每年補貼你1個億，如果你不到這個標準，你要倒貼我一個億。

這個事情達成協議了，雙方政府在中央政府協調之下簽了一個協議，就是下游的受益者向上游產生污染者補貼，這么一個機制能夠有效降低上游的污染。

治理霧霾也有非常類似的例子。以河北和北京為例，霧霾有1/3會飄到200~300公里的地方。北京跟河北距離很近，四五十公里就到了，所以很多河北的污染就會飄到北京來，而且河北相對比較窮，沒有足夠的財力去治理霧霾，或者至少沒有像你所想象的這么大力度去治理霧霾。

而北京治理霧霾的低成本工作都做了，像脫硫脫硝。再要做下去可能成本很高，比如說你搞電動車，一輛電動車很多資金補貼，能夠達到降低霧霾的效果遠遠低于用同樣的價錢在河北治理霧霾帶給北京的好處，自然就出現了北京補貼河北的需要。

如果把北京用于本地減排的錢，放到河北讓河北減排，產生對北京減排的好處遠遠大于北京本地減排所帶來的好處。這就要求設計一個區間的補償機制。

第九，建立綠色金融政策體系。關于綠色金融政策體系，一個是清潔能源，我們人均的清潔能源的不管是消費、供給是差不多的，跟加拿大、俄國相比是人家的1/10。

另外一方面，我們人均地鐵長度是其它國家的1/10，就是說我們清潔產業的投入太少。

為什么出現綠色產業投資太少，污染性行業投資過多的情況呢？就在于目前的價格體系下沒有足夠的激勵機制，讓資金退出污染型行業，讓資金進入到綠色行業。

理論上說，就是外部性沒有被內生化。同時我們估計，我國今后5年當中，年均至少有2萬億以上的綠色投資的需求，但是政府現在研究預算只能拿出3千億左右投入到節能環保清潔能源的領域，也就是政府能拿出來的錢是我們差不多每年綠色投資的10%~15%，還有85%~90%需要民間資本。

民間資本在沒有足夠激勵情況下不愿意進去，怎么辦？就需要綠色金融體系，這種體系會創造激勵制度，減少對污染型行業的投資，讓他們增加對綠色行業的投資，這就是十八大強調的用制度保護生態環境，綠色金融體系就是這個制度的重要組成部分。