張孝德 國家行政學院經濟學教研部副主任、教授,研究方向為宏觀經濟和經濟增長、區域經濟與城市經濟管理,著有《模式經濟學新探——中國市場模式的選擇與創新》、《現代公共政策概論》等書
在中國經濟走向新常態、改革全面啟動的背景下，2015年中央一號文件與往年一號文件相比，其最大的亮點是，適應時代發展要求，對長期困擾中國農村發展的三農問題，提出了解決的新思路與新戰略。這個新的思路，就是把解決三農問題上升為破解三大戰略難題。這三大難題：一是“如何在經濟增速放緩背景下繼續強化農業基礎地位、促進農民持續增收；二是如何在環境資源約束下實現農業可持續發展；三是如何在城鎮化深入發展背景下加快新農村建設步伐、實現城鄉共同繁榮。中央一號文件正是從破解這三大難題出發，提出了推進中國特色現代化農業發展的新思路和新戰略。
一、重申農村與農民在中國的本位地位，彰顯了中央對解決三農問題的認識高度和決心
一號文件明確提出的“中國要富，農民必須富”、“中國要美，農村必須美”，這是中央對農村和農民在中國發展中具有的不可動搖戰略定位和不可替代戰略功能的肯定，其有三個內涵：
一是肯定了農民與農村發展在中國的本位地位。如果單純從創造GDP看，農村與城市相比，城市是本位。但是從經濟發展內在結構看，農業與工業關系、城市與農村關系，就像一棵大樹是樹根與樹冠的關系。農業和農村是樹根，城市工業經濟是樹冠。城市繁榮發展不是城市自身孤立發展的結果，如果沒有農村和農業為城市提供來自根的養育，城市發展就會成為無源之水、無本之木。中央一再強調農民和農村的本位地位，也是中國獨特的歷史和國情決定的。中國鄉村是中國五千年文明之根，蘊含中國民族文化傳承之基因，由此決定了中國所走的現代化之路，必須是傳承中華文明的有根的現代化之路。而中國有根的現代化，就是中央提出的“中國要美，農村必須美”、“中國要富，農民必須富”的現代化。
二是明確了農村與農業發展的底線功能。在當下中國，我們是一個農民人口占大多數的國家，是一個農村社會主導的國家。由此決定了農業基礎穩固、農村和諧穩定、農民安居樂業，仍然是國家大局穩定發展不能突破的底線。在一定時期，在資源約束的背景下，我們可以集中力量、集中資源發展工業、推進城市發展，但我們不能忘記，中國要富，農民必須富，城市繁榮，農村必須發展是中國發展必須堅守的底線。
三是提出了農村與農業發展是中國發展的最終標志。中國發展的最終目標是全面建設小康社會、實現共同富裕。而中國共同富裕的小康社會一個最主要的標志，不是簡單的人均標志，而是以中國農民富裕、中國農村的美麗為最終標志。在當代中國走向小康社會中，中國農民富裕和農村美麗，是中國遇到挑戰最大、實現難度最大的棘手難題。只有把這個最難的問題解決了，我們才能真正實現共同富裕的小康社會。
總之，中央一號文件提出的“中國要富，農民必須富”、“中國要美，農村必須美”戰略定位，是一個內涵及其豐富的戰略定位，這個戰略定位是我們從事農村一切工作的出發點和導航標，是我們必須堅守的戰略定位。
二、從中國特色農業現代化目標定位，探索農業轉型和農民增收之道
中央一號文件明確提出了中國所走的農業現代化之路是中國特色農業現代化。中國要實現四個現代化，農業比工業更需要適應國情，更需要中國特色，而一號文件所提出的推進中國農業現代化的一系列重大對策都突出了中國特色。
第一，中國特色農業現代化必須是在立足糧食自足前提下，提高糧食的產量和質量現代化。中國作為世界人口大國和土地資源短缺大國，決定了滿足國家糧食自足是中國農業發展第一位的目標。由此決定了中國農業發展必須更多體現國家責任，必須走政府調控下的糧食市場化之路。所以，中央一號文件對如何發揮政府在提高糧食生產能力中的作用，提出了一系列具體措施。一號文件明確提出，深入推進農業結構調整，是在科學確定主要農產品自給水平、合理安排農業產業發展優先序的前提下進行結構調整，而不是單純追求農業收益的結構調整。
第二，中國農業現代化必須是“中國要富，農民必須富”的現代化。衡量中國實現農業現代化的程度，不能簡單地以西方的大規模、大資本、國際化的農業標準，來衡量中國農業發展落后與先進，更不能以此作為中國農業現代化的目標。因為我們是以農民為主的國家，一家一戶的小農經濟，仍是中國幾億農民安身立命之本，仍然有強大生命力。正是基于這種國情，中央一號文件明確提出農業現代化的目標，是在以滿足農民增收為目標的前提下，最大限度地推動農業生產效率的現代化。中央一號文件圍繞如何增加農民收入，出臺了一系列重要對策，這些重大舉措都體現了以農民為本、絕不是以資本為本的發展原則。
第三，中國特色農業現代化是在確保土地公有制性質不改變、確保農民家庭經營主體地位不變前提下的現代化。中國是社會主義國家，社會主義的性質決定了中國農村發展必須走共同富裕的現代化之路。在1949年新中國成立之后形成的中國農村土地共有制度，在20世紀80年代形成的農村家庭聯產承包責任的經營制度，這兩大基本制度是確保中國農業、農村發展走社會主義道路不能動搖的前提和不能突破的底線。中國農業走向現代化，需要改革、需要創新、需要與市場、國際接軌，需要吸收現代化科學技術、經營方式等，但所有的改革和創新，必須在堅持這個前提下進行。因為這是中國農村走社會主義道路的根，是中國農民走共同富裕的源。
總之，對中央一號文件的認識和落實，我們不能以偏概全。中國特色現代化農業，是一個基于中國國情、制度和歷史與現代農業嫁接的改革之路，不能走偏。
三、從傳承鄉村文明、建設新文明鄉村的高度提出中國新農村建設的升級版
今年中央一號文件闡述的新農村建設，是一個升級版的新農村建設。這個升級版的新農村建設賦予了新農村建設傳承鄉村文明的新使命、建設新文明鄉村的新內涵。新版新農村建設有以下新內容值得我們關注：
一是對中國農村在城鎮化過程中的戰略地位和功能，給予了明確定位和肯定。
中央一號文件明確提出的“中國美，農村必須美”、“讓農村成為農民安居樂業的美麗家園”。可以說這幾句話給中國8億農民，以及剩下的270萬個自然村吃了定心丸。最近幾年，在一些地方推進城鎮化過程中，出現了讓農民拆村進城的極端城鎮化做法。在這種激進城鎮化的浪潮中，從2000年到2010年的10年期間，有90萬個村子消失，平均每天有將近250個自然村落消失。使祖祖輩輩生活在農村的農民，處在一種惶惶不可終日之中。使負載著中國8億農民生計、承載著中國五千年文明的中國鄉村處在何去何從的十字路口。在這樣一種背景下，中央一號文件明確提出要對中國傳統村落進行保護和規劃。鼓勵各地從實際出發開展美麗鄉村創建示范，防止違背農民意愿大規模撤并村莊、大拆大建。遏制逼迫農民上樓、讓農民拆村進城的運動式城鎮化做法。可見，這是對目前許多地方搞的激進式城鎮化的一種強矯正。
二是第一次明確提出把傳承鄉村文明作為新農村建設的主要內容。
中央一號文件明確提出在新農村建設中要“創新鄉賢文化，弘揚善行義舉，以鄉情鄉愁為紐帶吸引和凝聚各方人士支持家鄉建設，傳承鄉村文明”。在這短短幾句話中，濃縮著中央首次從文化與文明傳承的高度，對中國鄉村文明價值的肯定。在中國古代文明與文化傳承中，鄉村鄉賢發揮了重要作用。目前中央提出新鄉賢在鄉村文明傳承中的作用，是非常契合當代中國農村發展的新趨勢。中國改革開放30多年的過程中，是中國鄉村能人、精英通過高考、經商、打工創業不斷從鄉村向城市流動的過程。但是最近幾年，從鄉村向城市人才單向流動的格局正在打破，開始出現了新告老還鄉、新知識青年、文化人回流鄉村的跡象。而且隨著時間的推移，將會有越來越多人進入回鄉的行列中來。在這樣一種背景下，回鄉的新鄉賢將成為中國新農村建設，傳承鄉村文化重要的人才。
三是提出新農村建設要加大黨的建設、鄉村教育、農村思想道德建設、農村文化服務等涉及鄉村精神層面的建設。
中央一號文件把農村思想道德教育、農村文化服務和農村教育等給予應有重視，并提出一系列落地的舉措無疑是非常及時的。這是對農村發展只關注物質不關注精神、只重視經濟不重視文化的重大矯正。
四是全面推進農村人居環境整治，建設宜居的美麗鄉村，這是新版新農村建設的新內容。
從2006年啟動新農村建設以來，對村容村貌的建設，受當時認識的局限性和諸多原因走了彎路。許多地方把新農村建設，簡單理解為新的就是好的，把新農村建設變成了大拆大建、模仿城市、過度注重外表的建設。為了矯正這個問題，中央一號文件提出了推動農村人居環境整治的四個要求：一是要完善縣域村鎮體系規劃和村莊規劃；二是搞好農村公共服務設施配套建設，推進山水林田路綜合治理；三是繼續支持農村生態環境治理；四是落實傳統村落和民居保護規劃，防止違背農民意愿大規模撤并村莊、大拆大建。
四、從多元共治探索中國鄉村治理新模式，為農村可持續發展提供組織保證
目前中國農村嚴重存在傳統互助關系丟失、社會秩序混亂、鄉村干部腐敗、農民權益缺乏保護等諸多問題，形成這些問題的深層根源是鄉村一片散沙，鄉村治理失效。中國鄉村治理失效、失靈概括起來有三個方面問題值得我們深思：一是脫離鄉村特有的熟人社會特性，把適用城市生人社會治理的思路和方法簡單搬到農村，導致了鄉村治理上食洋不化。1978年在農村搞承包制改革，取得了巨大成功，但從1988年開始在農村進行的基層民主選舉，已經歷了26年的時間，到目前仍處于問題重重之中。根本沒有達到我們預期的效果。為什么同樣的改革出現兩種完全不同的效果，這值得我們反思。二是不顧十里不同俗，鄉村特有的高度多元化和鄉土化特性，在長期形成的大一統管理理念和強勢政府思維作用下，所推行的自上而下的整體化一管理，也導致了政府對鄉村管理低效或失效。三是對鄉村治理缺乏挖掘扎根于鄉村的村規民約、互助傳統、孝道治家等鄉村倫理文化在治理中的作用。
中央一號文件在關于鄉村治理上最大的突破，就是針對長期以來困擾中國鄉村治理上述問題有了重大的突破。按照中央一號文件提出創新和完善鄉村治理上有四個方面思路和新舉措值得我們關注：一是針對食洋不化、無法落地的鄉村民主治理制度，進行改進完善，使其更適合鄉村熟人社會特性；二是通過村民小組為基本單元的村民自治試點，讓農村在自我改革和探索中，形成符合各地實際的村民自治有效實現形式；三是充分激發農村社會組織活力；四是通過加強農村思想道德建設，突出來自鄉村傳統倫理、鄉規民約和鄉賢文化在鄉村治理中的作用。
總之，從中央一號文件提出鄉村治理的新思路，我們可以看到一個以集鄉村傳統倫理、“兩委”民主決策管理、村民小組自治、社會組織參與的多元協商共治的鄉村治理新模式正在浮出水面。
五、農村改革發展必須法治進行，讓法治建設為農村改革發展保駕護航
中央針對農村是法治建設相對薄弱的領域，在一號文件中提出加強農村法治建設的要求。圍繞目前農村發展中存在的問題，提出從四個方面加大農村發展與改革法治建設的舉措：一是完善相關法律法規，加強對農村集體資產所有權、農戶土地承包經營權和農民財產權的保護。二是健全農業市場規范運行法律制度。逐步完善覆蓋農村各類生產經營主體方面的法律法規，適時修改農民專業合作社法。三是健全三農支持保護法律制度。研究制定規范各級政府三農事權的法律法規，明確規定中央和地方政府促進農業農村發展的支出責任。四是依法保障農村改革發展。加強農村改革決策與立法的銜接。農村重大改革都要于法有據，立法要主動適應農村改革和發展需要。這四個方面法治建設，給農村發展構建了四張保護網。為農民提高自我法治意識和法治保護能力的同時，也為中國農村和農民享受不走樣、不變形的惠農政策提供了法治保證。