——訪廣州市社會科學院經濟學研究員史嘯虎
日前，中央印發了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，試點工作將在2017年底完成。國土資源部部長、國家土地總督察姜大明介紹，改革試點的主要任務是完善土地征收制度，建立農村集體經營性建設用地入市制度，改革完善農村宅基地制度，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制。改革試點要求堅持小范圍試點，依法改革，封閉運行。這一關系億萬農民切身利益的土地制度改革，受到了各界廣泛的關注。經營性建設用地入市面臨哪些制度障礙？農村集體經營性建設用地和城市土地“同地同權”的提法由來已久，為何一直踟躕不前？如何建立農村土地增值收益分配機制？就此，光明網記者約請廣州市社會科學院經濟學研究員史嘯虎從全面深化改革和依法治國等角度來談農村土地制度改革試點。
同地同權問題上的踟躕與法律規章的障礙有關
中共十八屆三中全會提出農村集體經營性建設用地和城市土地“同地同權”的說法是符合憲法原則的。比如，憲法第十條說：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。……土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。”由此可見，包括宅基地在內的集體土地與國有土地一樣，其使用權都可以依法轉讓。這也是集體土地與國有土地同地同權的憲法依據所在。
但是，隨著政府經營城市開發并嘗到土地的巨大利益之后，政府的權力開始急劇膨脹，陸續頒行了一些與憲法精神相違背的法律法規條款。比如，1998年《土地管理法》規定集體土地必須先由政府征收才能改變用途。這就將憲法規定的集體土地使用權也可以依法轉讓原則給否定掉了。2004年及2007年國務院又先后頒行《關于深化改革嚴格土地管理的決定》和《關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》兩個文件，不僅禁止城鎮居民“到農村購買宅基地、農村住宅或者‘小產權房’”，而且還規定“農村住宅用地只能分配給本村村民”。這些法律和政府規章等于剝奪了建立在集體土地上的農民住房及其宅基地使用權的商品屬性以及農民的住房財產權。憲法規定的集體土地使用權可以轉讓變成了計劃經濟下的“分配”。可以說，這是造成集體土地與國有土地始終不能同地同權的制度原因所在。什么是土地改革的制度障礙？這些都是。
十八屆三中全會決定對此進行了深刻反思，提出要“建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。”中央的決定無疑是正確而必要的。但是，制度改革，法律先行。要推進集體建設性用地入市改革首先還得由全國人大和國務院先行廢止或修訂上述那些涉嫌違憲的法律條款和政府規章才行。這些年來，我們在集體建設用地與國有土地同地同權問題上反反復復，多次重申又不作數，無疑是與這些涉嫌違背憲法精神的條款和政府規章遲遲得不到廢除有關。中央應立即提請全國人大修訂《土地管理法》并要求國務院廢除相關錯誤的法規，以示改革決心。這也是依法治國的題中之義。
應該面向社會放開農村的宅基地市場
農村經營性集體建設用地入市的意義顯然很大，而且是歷史性的。試點方案是“三個堅持”，即堅持小范圍試點、堅持依法改革以及堅持封閉運行，這只是在表示一個決心。這個改革試點方案真的能起到改革示范的作用嗎？我看未必。因為這種試點方案顯然過于慎重和保守了。
眾所皆知，集體建設用地入市從根本上說其實是一個集體土地如何資本化和市場化的問題。可這次改革試點仍然沒有承認農民小產權房的合法性和財產性，刻意回避了這個問題。不僅如此，這個試點方案還要將集體建設用地劃分為“城鄉建設用地擴展邊界外的傳統農區”和“城鄉建設用地擴展邊界內”兩類，并提出將以不同方式貫徹“一戶一宅”的原則。我們且不說依然不承認小產權房的合法性也可能涉嫌違憲，就說這“一戶一宅”的規定，是否也涉嫌違背了三中全會《決定》“同地同權”的改革原則了呢？
提出一戶一宅方案的出發點也許不錯，或許方案認為可以防止農村出現多占宅基地，保護耕地。但為何不能通過強化土地規劃以及促進農村宅基地資本化和市場化的方式來達致同樣的目的呢？國有土地上的城市住宅從無強求一戶一宅，人們多是根據自己的需求和財力來買賣住房，絕大多數居民都是一戶一地一房。其實農村也一樣。如果我們加快農村宅基地產權制度改革，盡快賦予農民住宅與城市住宅一樣完整的房屋產權，并允許他們面向市場和社會，而不是僅局限于集體經濟組織內部選擇買賣轉讓，農民住宅及其宅基地使用權的市場價值便能得到必要的提升，農村市場經濟一下子就活起來了。國家再輔之于采取一些諸如頒行集體建設用地規劃等行政措施以及諸如征收農村住宅及其宅基地轉讓交易稅和房地產稅等經濟措施予以調節，一戶多宅現象肯定會比現在大大減少。
市場本身就會擇優汰劣。由政府包辦而罔顧市場客觀需求的改革方案顯然都不會有好的結果。我們應該面向社會放開農村的宅基地市場，而不是封閉運行，嚴防死守。集體建設用地入市改革只有放開，才會有真正的市場選擇，也才能促進人的城鎮化健康進行。不僅如此，宅基地的市場化改革還可大幅度增加農民的財產性收入、縮小城鄉差距和貧富差距，幫助政府調整和修改以前那些陳舊的、不符合市場需求的鄉（鎮）村發展規劃，促進偏遠地區農民退耕還林、逐步往周邊城鎮移居，從根本上幫助我國自然生態環境的恢復和重建。
坦率地說，我們的試點方案之所以會如此保守而不開放，可能還有政府的既得土地利益在作祟。人們有理由懷疑，像這樣步步設防的集體土地入市方案會不會變相擴大政府壟斷土地市場權力呢？
三中全會《決定》指出，“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。這一表述不僅明確了未來農村集體土地產權制度改革的重點所在，更是在市場與政府關系認識上的一次重大突破。中央政府應該拿出改革的勇氣和智慧來，修訂原試點方案中那些不利于集體建設用地市場化的規定，改為交給市場來決定和運作，而不是政府。政府可以通過制定和調整更符合市場需求，也更符合實際的土地規劃和土地交易稅及其稅率等行政和經濟杠桿措施來對集體建設用地入市進行調節和管理。這也是對三中全會后政府是否能夠尊重市場并更好發揮自身作用的一個考驗。
依法按比例確定集體建設用地財產權的法人和自然人載體
這次中央農村工作會議提出“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”。在土地市場化過程中，政府可以根據土地的經營性或非經營性、商業性或公益性、工業性或農業性等不同類型土地交易確定不同的土地交易稅、土地增值稅和所得稅稅率對土地市場交易行為進行征稅，調節、限制或鼓勵各種違背或符合國家經濟發展戰略的土地交易。國家可以根據土地的不同用途通過征收不同比率的土地交易稅以保障國家利益。”這里，國家利益顯然得以充分保障了。
但是又將如何才能兼顧集體和農民的個人利益呢？其實，三中全會《決定》第二十一條已經說的很清楚了。那就是“賦予農民更多財產權利。保障農民集體經濟組織成員權利，積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。”我們應該按照《決定》的原則加快組建各種農民土地股份合作社，在明確土地股份合作社這個集體經濟組織所占股權比例同時，按照《物權法》按份共有原則賦予各承包農戶作為合作社成員應該享有的集體土地資產股份及其占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承的權利。這些土地合作社股權一經確定和明晰并分配到合作社本身及其成員農戶個人了，那么這些集體建設用土地市場化后的增值收益的分配方式，按照現代產權法則，也就一目了然、水到渠成了。
綜上所述，我認為，兼顧國家、集體和農民個人利益的最好也是唯一的途徑就是依法按比例確定集體建設用地這一財產權的法人和自然人載體。這個法人就是土地股份合作社，這些自然人就是這些土地股份合作社的成員——廣大農戶。
但是，我們不能一邊說要“使市場在資源配置上發揮決定性作用”，一邊又不按照現代產權法則辦事。現在最為迫切需要我們去做的就是提請全國人大盡快廢除《土地管理法》中已經落后的條款，修訂《民法通則》并按照《物權法》按份共有原則去落實廣大農民在新組建的集體經濟組織——各類土地股份合作社中所享有的集體資產股權。我們當年國企改革都可以將國有資產股權讓各企業員工分享，我們現在推行集體建設用地產權改革也應該這么做。而且只有這么做，這次集體土地產權制度改革才能真正將三中全會關于“保障農民集體經濟組織成員權利，積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。保障農戶宅基地用益物權”的《決定》精神落到實處。
（光明網記者蔣正翔采訪整理）