土地制度改革實(shí)施方案出臺(tái)，人們期待已久。制度改革是一種公共行動(dòng)，原本不會(huì)有共識(shí)。但見近期多種論壇上關(guān)心土地制度改革的人士密集發(fā)聲，卻表達(dá)了十分不同的意見。在我們這樣一個(gè)政治專業(yè)化程度并不很高的國度，太多的人愿意“上奏”，試圖以一己之言影響國家政策。同樣地，在這樣大的一個(gè)國家，似乎誰都能找到雄辯事實(shí)，支持自己關(guān)于土地制度改革的觀點(diǎn)。究竟怎么改革，在意見紛擾的當(dāng)下，究竟會(huì)出臺(tái)什么樣的土地制度改革具體方案，筆者不免心下惴惴。
一眼迷離
不贊成土地制度改革者不乏其人。甚至有朋友希望干脆退回到人民公社時(shí)代。我在調(diào)研中也捕捉到種種不支持改革的“證據(jù)”。
若干年前，我在某農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)調(diào)查，如只作簡(jiǎn)單問答，就知道多數(shù)農(nóng)民不贊成“增人不增地、減人不減地”這個(gè)中央既定政策。問農(nóng)民為什么，農(nóng)民通常說，耕地是公地，當(dāng)然要不斷依據(jù)人口的變化而重新平均分配。多數(shù)農(nóng)民很難去主動(dòng)思考“公地”存在的合理性問題。但如果你與農(nóng)民仔細(xì)討論不斷根據(jù)人口變化而平均分配土地的弊端，農(nóng)民會(huì)給你說得很清楚。可惜沒有多少人會(huì)與你耐心討論問題。
西部某地曾經(jīng)因統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展試點(diǎn)工作比較深入，而很受關(guān)注。那里的一個(gè)做法，是較早落實(shí)中共十七屆三中全會(huì)決議關(guān)于農(nóng)村土地承包權(quán)長久不變的改革意見，花費(fèi)了巨大行政資源，劃定到戶土地的四至，給農(nóng)民頒發(fā)了土地證書。我欣喜前往，結(jié)果卻有意外發(fā)現(xiàn)。一位主要村干部先是說村里如何落實(shí)了改革政策，把土地劃分到了農(nóng)戶家里。這很令人鼓舞，因?yàn)檗r(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)由此得到穩(wěn)固。些微的疑慮使筆者多問了幾個(gè)問題，結(jié)果卻問出了意外。干部說他們新近又調(diào)整了土地！這怎么行？這樣做如何讓農(nóng)民取信于改革？又問干部為什么，他說土地是公有的，應(yīng)該人人有份；人口變化了，就應(yīng)該重新分配！如果你想問他，這樣一種按身份分配土地的做法有多大的深層次弊端，他不是不知道，但他不認(rèn)為那是他能顧得了的事情。
一些朋友以為現(xiàn)行土地制度最大的好處是推動(dòng)了中國城市化的步伐。他們往往大贊“土地財(cái)政”的好處。但這種以高房價(jià)支撐的土地財(cái)政，卻是一種飲鴆止渴的路徑，其種種惡果，一是產(chǎn)生了城市型國家（或地區(qū)）之外全世界最高的平均房價(jià)，以致形成農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城的最大門檻；二是高房價(jià)有了顯著的財(cái)富轉(zhuǎn)移功能，因?yàn)槟贻p人買房不得不向長輩伸手，被多種力量瓜分的是市民養(yǎng)老儲(chǔ)蓄；三是住房建設(shè)用地的地價(jià)高到離譜以后，把農(nóng)業(yè)用地的轉(zhuǎn)移價(jià)格也誘高許多，以致農(nóng)地的地租常常占到農(nóng)業(yè)純收入一半以上，極大增加了現(xiàn)代規(guī)模化農(nóng)業(yè)運(yùn)行的成本；四是為提高土地財(cái)政的效益，地方政府學(xué)會(huì)了“經(jīng)營城市（土地）”，實(shí)際上是相機(jī)推行住宅建設(shè)用地的“饑餓供應(yīng)”，結(jié)果常常把工業(yè)區(qū)建成了大花園，而把居民區(qū)搞成了蟻窩。
中國城市居民區(qū)用地占城市建成區(qū)的比重，大約是歐美同一指數(shù)的2倍！所以，中國中產(chǎn)以上的人群所住的房屋，是歐美窮人的房子。這種中國特色的居住方式，將極大地傷害中國未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人們現(xiàn)在卻渾然不知。任志強(qiáng)先生總說中國房價(jià)不高，原來他是拿中國城市的樓房與發(fā)達(dá)國家城市的獨(dú)棟房子比。東京新宿的獨(dú)棟房子（建筑面積200平米左右）500萬人民幣可以買到，可是這個(gè)錢在北京四環(huán)以內(nèi)連100平的樓房也難買到。依靠這種樓房堆積起來的城市，其膨脹的速度越快，越不值得高興。
還有人說現(xiàn)行土地制度給農(nóng)民提供了“社會(huì)保障”，有利于社會(huì)穩(wěn)定。這簡(jiǎn)直是笑話。對(duì)于僅耕作七、八畝地的農(nóng)戶，如果不兼做其他非農(nóng)工作，其有效工作日很少，收入低下是難免的；收入高反倒不公平。收入低自然不會(huì)有像樣的養(yǎng)老保障。一個(gè)農(nóng)民老了以后還要靠耕一半畝地實(shí)現(xiàn)“社會(huì)保障”，我相信這不是“中國夢(mèng)”要的故事。只要是實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)的城市職工與職業(yè)農(nóng)場(chǎng)主，其所獲得的養(yǎng)老水平會(huì)遠(yuǎn)高于一半畝地的保障水平。將來的趨勢(shì)，農(nóng)村就是中產(chǎn)階層呆的地方，窮人在城市更容易生存。實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)必須靠城市化。今后，城市最低生活保障超過一畝地的平均純收入將會(huì)是常態(tài)，自然經(jīng)濟(jì)的保障觀念可以休矣。
近期有學(xué)者開始批評(píng)官方所確立的發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)的目標(biāo)，以為中國“人多地少”，只能搞“小而精”的農(nóng)業(yè)。這種錯(cuò)誤的說法就等于說中國農(nóng)業(yè)沒有前途。在市場(chǎng)化條件下，精耕細(xì)作的農(nóng)業(yè)仰賴廉價(jià)勞動(dòng)力。如果廉價(jià)勞動(dòng)力這個(gè)條件永遠(yuǎn)存在，那就意味著農(nóng)民永遠(yuǎn)是低收入者。如此這般，我們折騰個(gè)什么勁！其實(shí)，所謂人多地少是相對(duì)的。荷蘭比中國的人口密度大許多，并沒有妨礙它發(fā)展家庭牧場(chǎng)。只要城市化達(dá)到一定水準(zhǔn)，農(nóng)村就可以形成地多人少的格局，家庭農(nóng)場(chǎng)就一定會(huì)發(fā)展起來。
又有朋友說保持現(xiàn)行土地制度及小規(guī)模農(nóng)業(yè)有利于保護(hù)中國文化，在我看來這是更大的笑話。城市就不能保持中國文化？農(nóng)村所承載的中國文化難道不能由新型農(nóng)場(chǎng)主體現(xiàn)，而非要七八億人口留守農(nóng)村才行？這簡(jiǎn)直就是拿傳統(tǒng)文化綁架農(nóng)民！
小隱于野
古人云：小隱隱于野，大隱隱于市。借用這個(gè)話，想說明一個(gè)思考方法：大道理管小道理。夸張地說，這個(gè)道家思想本來就比儒家“禮失求諸野”高明一點(diǎn)。
關(guān)于土地改革的趨勢(shì)，眾說紛紜，莫衷一是。有朋友拿農(nóng)民的直覺感受做政策調(diào)整的依據(jù)，很不可取。如果以為引用了一句兩句農(nóng)民的話作為政策依據(jù)，就占據(jù)了政策研究的高地，更不可取。土地制度改革需要政治遠(yuǎn)見，需要權(quán)衡效率、平等與穩(wěn)定幾方面的利弊得失。現(xiàn)行土地制度在這幾方面都弊大于利。限于篇幅，這里僅討論土地制度改革對(duì)中國中長期發(fā)展的意義。
從經(jīng)濟(jì)因素看，未來中國中長期穩(wěn)定發(fā)展必須考慮環(huán)境、能源、勞動(dòng)與土地這幾種因素。
環(huán)境是技術(shù)進(jìn)步與土地制度的函數(shù)。如果排放技術(shù)不進(jìn)步，中國經(jīng)濟(jì)現(xiàn)在就已經(jīng)垮臺(tái)；以后還要靠排放技術(shù)的改進(jìn)不斷釋放經(jīng)濟(jì)增長空間。空氣、土壤和水體的污染幾方面，至少后兩者與產(chǎn)權(quán)有密切關(guān)系。經(jīng)濟(jì)學(xué)家在理論上對(duì)污染根源追到底，以為是交易成本問題，這個(gè)當(dāng)然不錯(cuò)，但合理的產(chǎn)權(quán)制度有利于降低交易成本。
從多種因素綜合評(píng)價(jià)看，能源不會(huì)成為中國經(jīng)濟(jì)增長的重要制約因素。中國人均能源消耗肯定還會(huì)大幅增加，這是經(jīng)濟(jì)增長的題中應(yīng)有之義。未來要靠清潔能源技術(shù)的進(jìn)步解決問題，目前已經(jīng)有很多信息足以讓我們樂觀。
勞動(dòng)者的數(shù)量與質(zhì)量也不是大問題。中國人對(duì)教育的熱情不分階層高下，政府理念也大體靠譜，加上中國人的學(xué)習(xí)能力及歷史文化的積淀，更讓我們對(duì)勞動(dòng)要素的支撐能力充滿信心。勞動(dòng)要素的自由流動(dòng)政策已經(jīng)在積極的城市化政策下奠定基礎(chǔ)，未來還有望更加合理務(wù)實(shí)。
土地要素是最大的問題，但問題不是來自土地的絕對(duì)數(shù)量，而是來自相關(guān)理念與體制。
算一筆大帳。按世界比較先進(jìn)的水平，如果城市建設(shè)用地（包括工礦區(qū)）每畝土地的GDP產(chǎn)出達(dá)到200萬人民幣，我國GDP產(chǎn)出可達(dá)到200萬億，是目前總量的3倍多！如果今后30年內(nèi)城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)大一倍，單位產(chǎn)出達(dá)到300萬人民幣，GDP總量將達(dá)到600萬億！那時(shí)，中國居民平均每個(gè)家庭的GDP將達(dá)到約40萬元。把城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)大到2億畝不是什么問題。我國現(xiàn)有近150億畝國土，其中近60億畝適合人類居住。即使在60億畝中劃定30億畝作為農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)（包括約10%的河流、道路村莊等），還有近30億畝做其他用途，包括生態(tài)保護(hù)區(qū)用地等，這其中拿出2億畝發(fā)展城市沒有任何問題。總之，農(nóng)用地保障與城市化用地保障完全可以做到并行不悖。
大隱于市
制約我國中長期發(fā)展的真正難題是土地制度造成的直接或間接的消費(fèi)抑制。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的最終需求是消費(fèi)需求。投資需求是消費(fèi)需求派生的。當(dāng)資本品供應(yīng)部門因投資的不斷擴(kuò)大而長期陷于虧損狀態(tài)，就意味著投資與消費(fèi)比例失衡，出現(xiàn)消費(fèi)抑制。消費(fèi)抑制不是指收入水平低下而制約購買力，而是指國民儲(chǔ)蓄率過高，消費(fèi)動(dòng)力不足。近些年我國國民儲(chǔ)蓄率重新恢復(fù)高比例，2103年達(dá)51%，但經(jīng)濟(jì)增速放慢，這意味著資本效率在下降。如此下去，經(jīng)濟(jì)前景不妙。
消費(fèi)抑制發(fā)生的兩個(gè)重要原因通常被忽視：一是因食品價(jià)格高昂引起的大比例恩格爾系數(shù)（食品開始占可支配收入的比重），二是國民的居住方式。
我國城市居民的恩格爾系數(shù)約36%，而發(fā)達(dá)國家多在20%以下。在我們這樣一個(gè)國民勤儉持家的國度，食品開支若不穩(wěn)定地低于一定水平，勢(shì)必激勵(lì)百姓維持較高的儲(chǔ)蓄率。食品價(jià)格越是在高水平上不穩(wěn)定，生活的不確定性感受就越強(qiáng)，人們?yōu)樘岣呱畹陌踩校驮絻A向于多儲(chǔ)蓄。
穩(wěn)定地降低食品價(jià)格的路徑是降低農(nóng)業(yè)成本，提高我國的農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力水平。實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的路徑主要是變革農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織形態(tài)，通過適度規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展專業(yè)化的家庭農(nóng)場(chǎng)。現(xiàn)在制約家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展的主要障礙是土地流轉(zhuǎn)成本高昂，地租占到農(nóng)業(yè)純收入的一半以上。高昂地租背離農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，無疑與現(xiàn)行土地要素的市場(chǎng)化程度低有密切關(guān)系。市場(chǎng)化程度低，兼業(yè)農(nóng)戶擔(dān)心流轉(zhuǎn)出去的土地在需要時(shí)不能收回，就會(huì)發(fā)生“惜租”行為，地租率就難以下降。不改土地制度，食品價(jià)格及恩格爾系數(shù)就難以下降，消費(fèi)抑制的困境就難以擺脫。
國民的居住形態(tài)對(duì)消費(fèi)有重大影響。獨(dú)棟房子為主的居住形態(tài)，會(huì)極大增加消費(fèi)開支。美國國民的住房消費(fèi)占總消費(fèi)支出的比重平均在35%以上。獨(dú)棟房屋引起的設(shè)施開支、房屋維護(hù)、庭院打理等，是一筆很大的開支。按環(huán)境心理學(xué)的研究結(jié)論，獨(dú)棟房屋的主人與高層樓房的主人相比，前者的心態(tài)良好，樂于交際，與人為善，較后者會(huì)發(fā)生較大的交際開支。把這種支出看做“生活成本”并無不妥，但這種支出代表了一種生活品質(zhì)，正是實(shí)現(xiàn)“中國夢(mèng)”所要追求的！
而城市土地70年使用權(quán)，也是消費(fèi)抑制的重要根源。高品質(zhì)的房屋建造及室內(nèi)外裝修，用十幾二十年不算什么，但土地使用期限不經(jīng)意就到了！因?yàn)橛羞@個(gè)期限，邏輯上說，一輩人對(duì)上輩人的房屋遺產(chǎn)不需要花錢折騰。這個(gè)限制客觀上鼓勵(lì)人們將就過日子，消費(fèi)抑制不可避免。
改變國人的居住形態(tài)，特別是讓城市中產(chǎn)階層以上的居民有獨(dú)棟房屋居住，土地資源數(shù)量不構(gòu)成約束。如若不考慮存量調(diào)整的困難，僅僅把城市居民區(qū)用地占城市用地的比重調(diào)整到45%左右即可。按這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，我國城市的三分之二的家庭可以有獨(dú)棟房屋用地，當(dāng)然是經(jīng)濟(jì)型的獨(dú)棟房屋。現(xiàn)實(shí)的選擇主要是增量調(diào)整。可以大力將不適合農(nóng)業(yè)的邊角土地及一部分村莊用地投入住房建設(shè)用地市場(chǎng)，滿足獨(dú)棟房屋建設(shè)的需要。在今后30年內(nèi)新增5000萬畝住房建設(shè)用地，足以解決這個(gè)問題，根本不會(huì)影響農(nóng)地保護(hù)。歐洲不少國家的人口密度不亞于我們，但居民的居住品質(zhì)遠(yuǎn)好于我們。收入低的居民可以居住樓房。有人會(huì)說我們現(xiàn)在連樓房都買不起，還能買得起別墅？這個(gè)問題前文已經(jīng)討論，不再贅述。
打破消費(fèi)抑制，實(shí)現(xiàn)消費(fèi)創(chuàng)新，未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前景將不可限量，而土地制度改革是實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的關(guān)鍵所在。