發展集體經濟是實現農民共同富裕的有效途徑，黨中央、國務院有明確要求，農民群眾有強烈期盼。發展農村集體經濟，關鍵是要推進農村集體產權制度改革，探索賦予農民更多財產權利，在明晰產權歸屬的基礎上，完善集體資產權能，激活農村各類生產要素潛能，建立符合市場經濟要求的農村集體經濟運營新機制。必須改變農村集體資產權能缺失的狀況，應通過調整政策、修改法律法規，完善農村集體資產權能，這也是使市場在資源配置中起決定性作用的要求。
習近平總書記強調，推進各項改革要于法有據。深化農村集體產權制度改革、發展壯大農村集體經濟實力，需要從法律上厘清有關農村集體經濟的幾個基本概念及內涵。
一、什么是農村集體經濟
我國《憲法》第八條規定，“農村中的生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經濟。”憲法規定的意思非常清楚，合作經濟是集體經濟的一種形式，是勞動群眾的聯合與合作，而且集體經濟形式是多種多樣的。從實踐看，我國農村集體經濟有兩大類：一類是建立在生產資料集體所有的基礎上，實行集體統一經營、勞動產品統一分配的傳統的社區型集體經濟，其組織載體為農村集體經濟組織；一類是以產權清晰為前提，通過勞動群眾出資入股等方式將生產資料集中起來，實行集體經營的合作經濟，其組織載體為合作社或股份合作社等農民合作組織。因此，所謂集體經濟就是若干分散的個體通過聯合與合作實現共同發展的經濟組織形態，可以是以生產資料集體所有制為基礎的組織方式，也可以是在產權清晰基礎上勞動者個人以資產入股形成的合作制或股份合作制形式。
過去，人們談論集體經濟的時候，主要是指生產資料集體所有的社區型集體經濟，而對合作經濟是集體經濟的認識和重視不夠。現在討論農村集體經濟，要回歸憲法本意，明確相關概念，不能把各種類型的合作經濟排除在集體經濟之外，更不能把發展合作經濟與發展集體經濟對立起來。重要的是，農村集體經濟的形式是多種多樣的，無論是建立在生產資料集體所有基礎上的集體所有制經濟，還是在產權清晰前提下集體經營的合作經濟，都是勞動群眾的集體經濟。從上世紀80年代中期開始，我國一些地方的農村集體經濟組織通過產權制度改革形成的股份合作制經濟仍是集體經濟。在市場經濟體制下，發展集體經濟一定要體現多元包容精神，允許多種所有制、多種要素組合方式、多種治理結構，這里，重要的是堅持生產力標準，采取什么樣的經濟組織形態，關鍵是看這種組織形態是否能促進生產力的發展，是否尊重廣大農民群眾的意愿和選擇。
二、傳統的集體所有制經濟與合作型集體經濟的異同
從我國實踐看，生產資料公有的傳統集體經濟組織與合作型集體經濟組織有顯著不同。
生產資料公有制集體經濟的特征：一是生產資料由成員集體所有，任何成員不能單獨行使所有權（占有、使用、收益、處置權），也不能在退出時分割集體所有的資產，集體所有的生產資料保持完整性，也使得集體所有制經濟組織具有顯著的社區性。二是通過“運動”形成的，農村集體所有制經濟的前身是農民用自有生產資料入股建立的合作經濟組織，后來經過人民公社化運動，將農民入股的私人財產無償變為成員集體所有，不是建立在農民自愿基礎上的，集體所有制并不是天然就存在的，帶有明顯的政經合一特征。三是成員邊界是模糊不清的。盡管不同集體經濟組織之間的成員邊界是清楚的，但在同一個組織內部，成員邊界并不清楚，一個人只要父輩是組織成員，不需要具備其他條件，生來就具有集體組織的成員身份。四是生產集中經營，生產經營活動由集體統一計劃安排，成員按照組織領導分派的任務參加生產勞動。五是經營決策少數干部說了算，成員參與度低，存在少數內部人控制問題。六是勞動成果在組織成員之間平均分配，不分男女老幼，不分付出勞動多少。
合作型集體經濟組織的特征：一是產權清晰，生產資料分屬不同的個人所有，即使入股參加合作后，資產仍是個人所有，只不過入股后實行的是集體經營；成員退出時可以帶走或通過轉讓處理自己入股的資產。二是成員自愿參加，合作型集體經濟是建立在成員自愿基礎上的，合作組織的基本原則是成員入社自愿，退社自由，農民自愿組成的合作組織是單純的經濟組織。三是成員是有邊界的，只有帶資入股參加合作的人員才是組織成員，不入股不能成為組織的成員；而且一個人入股成為組織的成員，其家庭成員并不是組織的成員。四是經營活動實行民主決策、民主管理、民主監督；合作經濟組織的領導人員由入股成員民主選舉產生，生產經營等重大決策由成員民主決定，不論成員入股多少，選舉時實行一人一票的決策方式。五是集體經營，更多地體現在流通、信用等方面的合作，農業生產則主要以家庭經營為主。六是合作經濟的經營收益在成員之間按股份分配或按交易量返還成員，有效克服了平均主義分配存在的弊端。
通過以上對比，筆者認為，集體經濟包含勞動者通過聯合與合作發展經濟的多種組織形態，集體經濟不等于集體所有制經濟，集體所有制經濟只是集體經濟的一種組織形態，發展壯大集體經濟應更多強調多種形式的集體經營，而不應一味追求生產資料集體所有，這應該是發展集體經濟的本意。而且，農村集體經濟的組織形態是一個不斷變化、逐步完善的過程。新中國成立以來，發展農村集體經濟，我們實行過生產資料個人所有基礎上的集體經營（互助組、合作社），經歷過個人財產全部上交集體、“一大二公”的人民公社體制，也實行過“三級所有、隊為基礎”的組織形式，也實行過家庭經營與集體統一經營相結合的雙層經營，再到目前廣大農村蓬勃興起的、多種形式的合作經濟、股份合作經濟，實踐對農村集體經濟的探索和完善從來沒有停止。不同時期農村集體經濟的實現形式各不相同，隨著經濟社會發展水平的不斷提高，農村集體經濟的實現形式也會不斷調整完善。可以預言，今后相當長一個時期，建立在產權清晰基礎上的合作制、股份合作制經濟是發展集體經濟的有效形式。應加快改革步伐，將農村傳統集體所有制經濟改造為產權清晰基礎上的股份合作經濟。
三、誰是集體所有的主人
物權法是規范財產關系的民事基本法律。物權是一種財產權，《物權法》規定，“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有”。法律規定很清楚，集體所有不是集體經濟組織所有，而是本集體成員集體所有，集體經濟組織只是代表成員管理運營集體資產。這就給我們提出了一個現實緊迫的任務：界定集體經濟組織成員身份，厘清集體經濟組織成員邊界。
傳統的社區型集體經濟組織，生產資料由成員集體所有，經營收益由成員共同分享，但集體經濟組織的成員是沒有邊界的。一個人是集體經濟組織的成員，其家庭新出生人口無需支付任何成本就可以成為集體的成員。在這種情況下，集體經濟組織成員數量的增加，實質是對原來老成員占有集體資產數量的稀釋；一個家庭人口數量的增加，實質是對其他家庭所占有集體財產數量的稀釋；由于在集體所有制下，成員個人不能處置集體所有的生產資料，成員對生產資料的所有權，就演變為對公共勞動成果的分配權，一個家庭人口數量的增加，也就導致了其收益分配占比的增加。于是，在集體內部就因成員身份不固定而出現了“搭便車”的現象，家庭人口多的戶，比人口少的戶可以從集體多分到產品，產生了分配不公，挫傷了成員的積極性，同時導致不同農戶為了在產品分配方面不因人口比其他家庭少而吃虧，增加了多生育人口的動機，這是上世紀六七十年代我國農村人口高生育的制度根源；農村土地實行家庭承包后，人口變化就要求調整承包土地，弱化了承包經營制度的穩定性，這仍然是由于集體經濟組織成員身份不固定引起的。因此，發展壯大集體經濟必須明確集體成員身份，確定改革時點，明確成員身份，厘清集體成員邊界。
從實踐看，隨著市場經濟的發展，城鄉分割的社會管理體制已經被沖破，在城市郊區和東部發達地區，原來封閉型經濟已經發展為開放型經濟，社區人口構成發生了顯著變化，有的地方出現了外來人口超過本地人口的倒掛現象，現在的社區人口與原集體經濟組織人口極度不一致，按照村民委員會組織法的規定，外來人口在本地居住一年以上具有選舉權。如不清晰界定成員邊界，在涉及經濟利益的決策時，外來人口會基于自身利益作出選擇，從而侵害原集體經濟組織成員的利益。
深刻學習和貫徹落實這一法律規定，對指導即將開展的農村不動產登記、保障農民財產權利至關重要。農村集體所有土地確權辦證，應該確權給誰？一般說法是確權給集體經濟組織。實際上，按照《物權法》的規定，不應確權給集體經濟組織，而應確權給集體經濟組織的成員；即使確權給集體經濟組織，也應注明組成集體的有資格的成員名單。這里基本的邏輯秩序是先定確員（確認集體經濟組織成員），再確權（再對集體所有的各種資產確權）。如果不確員就確權，把法律規定屬于成員集體所有的土地等資產確權給并不是所有者、成員邊界不清的社區型集體經濟組織，不僅違反《物權法》關于集體所有主體的規定，還會加劇農村集體產權不清的混亂狀況。對此，我們應有清醒地認識，寧可不確員就不確權，也不要不確員就確權，一定要按照法律規定扎實穩妥開展不動產登記工作，使之經得起實踐和歷史的檢驗。
這里還涉及相關法律的修改問題，如集體經濟組織與村民自治組織是兩類不同性質的組織，人員構成不同，組織的任務、決策運行機制不同，讓村民自治組織代行集體經濟組織的職能，既與《物權法》對財產所有人主體的規定不符，也不適應市場經濟體制下發展集體經濟的需要，應盡快啟動修法程序加以修改完善。
四、探索集體經濟的有效實現形式
黨的十七大報告提出：“探索集體經濟有效實現形式”，2013年中央一號文件要求：“因地制宜探索集體經濟多種有效實現形式，不斷壯大集體經濟實力”。就是要探索發展集體經濟的有效制度安排、科學的資產運行管理機制、公平合理的利益分配機制。理論研究和實踐表明，相對于生產資料集體所有、成員邊界不清的社區型集體經濟組織，建立在產權清晰、個人自愿基礎上的合作型集體經濟，其運行更靈活，激勵約束機制作用更明顯，資源配置的效率更高。發展壯大集體經濟，應注重發展在產權清晰基礎上建立的各種形式的合作經濟，這種經濟組織形式更有生命力，農民更認可。在集體經濟的資產運營管理方面，要建立較為完善的農村集體經濟治理結構和管理機制，健全集體內部民主管理決策機制和外部審計監督機制，既要防止集體資產被侵蝕，農民權益受損害，又要防止集體經濟被少數人控制。應參照現代企業制度的要求，建立以股東（代表）大會、理事會和監事會為架構的資產運營管理機制，重大事項實行民主決策、民主管理、民主監督。在收益分配方面，應制定經成員同意認可的分配辦法，可以按交易量返還利潤，也可以按股分紅，確保農民群眾真正成為發展集體經濟的參與者和受益者。
五、賦予集體資產權能
發展集體經濟是實現農民共同富裕的有效途徑，黨中央、國務院有明確要求，農民群眾有強烈期盼。從全國看，農村集體經濟發展很不均衡，地區差異很大，與中央的要求、農民的期盼差距很大。原因是多方面的，但根本原因是農村集體資產權能不完整，或者權能缺失。我國《民法通則》第71條對所有權規定了四項內容：“財產所有權是指所有人對自己的財產享有占有、使用、收益和處分的權力。”《物權法》第39條規定：“所有權人對自己的不動產或者動產，依法享有占有、使用、收益和處分的權利。”這四項權利就是財產所有權的權能。現實中，農民、農村集體經濟組織有財產、無財產權利問題突出。目前，農民對集體資產的占有、使用和收益權能基本得到體現，但處置權（法律上、事實上的處置權）基本沒有體現，導致各種生產要素難以向農村、向農業積聚，農村集體資產成為僵化的資產，限制了集體經濟的發展。毋庸諱言，反觀城市郊區、東部發達地區，之所以集體經濟發展較快，無一不是集體資產權能得到體現的結果。
發展農村集體經濟，關鍵是要推進農村集體產權制度改革，探索賦予農民更多財產權利，在明晰產權歸屬的基礎上，完善集體資產權能，激活農村各類生產要素潛能，建立符合市場經濟要求的農村集體經濟運營新機制。必須改變農村集體資產權能缺失的狀況，應通過調整政策、修改法律法規，完善農村集體資產權能，這也是使市場在資源配置中起決定性作用的要求。賦予農村集體資產完整的權能，是發展壯大集體經濟的必要條件，在這方面，但愿提倡發展集體經濟的人們不要做“葉公”。