支振鋒 中國社會科學院法學研究所副研究員
黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，從全面深化改革的戰(zhàn)略高度，明確了我國法治建設的總原則與總目標，并從各個主要方面作出了重要部署。《決定》強調(diào)要健全憲法實施和監(jiān)督制度，將每年12月4日定為國家憲法日，提出建立憲法宣誓制度，“凡經(jīng)人大及其常委會選舉或者決定任命的國家工作人員正式就職時公開向憲法宣誓”。
習近平總書記專門就憲法宣誓制度作出說明。他說，這是世界上大多數(shù)有成文憲法的國家所采取的一種制度。當前在142個有成文憲法的國家中，規(guī)定相關公職人員必須宣誓擁護或效忠憲法的有97個。自1215年英國國王約翰以宣誓的形式表示遵守具有英國憲法性質(zhì)的《大憲章》首開其緒，作為世界上第一部成文憲法的1787年《美利堅合眾國憲法》在第2條第1款率先規(guī)定，總統(tǒng)就職前須宣誓捍衛(wèi)憲法以來，國外特定公職人員在就職前進行憲法宣誓已成普遍性的憲法制度與實踐。
在美洲，阿根廷憲法第59條規(guī)定參議員和眾議員、第80條規(guī)定總統(tǒng)、副總統(tǒng)須宣誓遵守并監(jiān)督遵守憲法；委內(nèi)瑞拉憲法第231條規(guī)定，總統(tǒng)就任必須宣誓；巴西總統(tǒng)就職，也同樣需要憲法宣誓。在亞洲，韓國憲法第69條規(guī)定，總統(tǒng)就職必須宣誓遵守憲法；印度憲法第60條和90條分別規(guī)定，總統(tǒng)和議員必須宣誓遵守、保護和捍衛(wèi)憲法；菲律賓憲法不僅在第7章第5條規(guī)定總統(tǒng)、代總統(tǒng)必須宣誓維護和保衛(wèi)憲法，還在第16章第5條規(guī)定，武裝部隊全體成員應宣誓或保證擁護和保衛(wèi)憲法。在非洲，南非憲法第12條規(guī)定，總統(tǒng)在就職之前須宣誓服從、尊重、擁護與維持憲法；埃及、埃塞俄比亞、阿爾及利亞現(xiàn)行憲法，也都規(guī)定總統(tǒng)就職須進行憲法宣誓。在歐洲，不僅俄羅斯總統(tǒng)、法國總統(tǒng)及憲法委員會成員、德國總統(tǒng)總理及內(nèi)閣成員等官員要根據(jù)憲法規(guī)定宣誓，許多王國的國王也同樣如此。比利時憲法第80條規(guī)定，國王即位前也應在參眾兩院聯(lián)席會議上宣誓遵守比利時人民的憲法；荷蘭憲法第32條亦規(guī)定，國王即位應在兩院聯(lián)席會議上公開宣示并表示忠于憲法。
不僅有成文憲法中的大部分主要國家都有憲法宣誓制度，即便在沒有成文憲法的英國，也有類似于憲法慣例的首相就職宣誓。從各國情況來看，需要進行憲法宣誓的主要是處于特殊職位的政要，比如總統(tǒng)、代總統(tǒng)、總理、首相、國會議員、法官等；宣誓時間多為就職時；誓詞內(nèi)容主要為遵守憲法和法律、服務人民、維護國家統(tǒng)一和利益等；大陸國家一般會要求國家元首或首腦在國會宣誓，而普通法國家或受普通法影響的國家則多規(guī)定由最高法院首席大法官主持國家元首或首腦的憲法宣誓。而尤其值得注意的是，在實踐中，大多數(shù)國家的憲法宣誓都是公開進行，還可能允許民眾觀禮；而且，為了凸顯莊重、避免走過場，宣誓時多為宣誓者單獨宣誓而非集體宣誓。
從歷史上看，國外宣誓制度多有宗教背景，后發(fā)展為主要是對王權的效忠宣誓。但今天的憲法宣誓制度，已經(jīng)大大淡化了宗教色彩，主要是以莊嚴的儀式，喚起宣誓者對憲法和國家的忠誠與尊重；而且，宣誓不僅僅是一種儀式，更是一種承諾。從官員倫理或者行政倫理來看，宣誓意味著宣誓者對憲法所規(guī)定的法律義務和道義義務的確認，違反者要承擔法律和道義責任，輕者被譴責，重者會受到彈劾甚至某種形式的懲處。
正如習近平同志所指出的，建立憲法宣誓制度“有利于彰顯憲法權威，增強公職人員憲法觀念，激勵公職人員忠于和維護憲法，也有利于在全社會增強憲法意識，樹立憲法權威”。憲法宣誓制度以莊嚴的儀式，彰顯憲法的尊榮，從而對特定公職人員形成法律與道義的約束。從而有利于特定公職人員依法履職，而共同對憲法文本的宣誓，也有利于凝聚國家認同。
實際上，在我國建立憲法宣誓制度實屬水到渠成。雖然我國古代沒有憲法宣誓，但具有政治性和憲法性的宣誓實踐卻早已有之。歷代王朝，在皇帝登基、即位，以及舉行祭天、祭祖、封禪等重大禮儀活動時，都會有宣誓。近現(xiàn)代政治家中，孫中山先生最先重視這個問題，他曾經(jīng)指出：“今世界文明法治之國，莫不以宣誓為法治之根本手續(xù)。”受其影響，南京國民政府在20世紀30年代初頒布了《宣誓條例》，1946年的“制憲國大”通過的《中華民國憲法》對政治宣誓又了作明確的規(guī)定。我國香港《基本法》和澳門《基本法》都規(guī)定了宣誓制度。近年來，我國社會上一直有建立憲法宣誓制度的呼吁，部分地方也曾有類似實踐。河南省滎陽市人大2003年就舉行過新任命人員憲法宣誓就職儀式，2012年12月浙江省寧波市鄞州區(qū)法院組織新任法官和新任人民陪審員手持憲法文本宣誓。
當然，四中全會《決定》提出建立憲法制度，主要還是基于我們對依法治國和憲法地位認識的深化。憲法是黨和人民意志的集中體現(xiàn)，是通過科學民主程序形成的根本法。只有堅持依憲執(zhí)政，彰顯憲法權威，在全面推進依法治國的進程中，才能把權力關進制度的籠子里，從而有效推進黨的各項政治主張，實現(xiàn)依法執(zhí)政的各項政策目標。我國的法律體系，就是以憲法為核心建立起來的。2012年12月4日，習近平同志在紀念現(xiàn)行憲法正式施行30周年大會上的講話中指出：依法治國，首先是依憲治國；依法執(zhí)政，關鍵是依憲執(zhí)政。2014年9月5日，他在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話中進一步明確指出：“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政。”
2014年11月1日，十二屆全國人大常委會第十一次會議審議通過了關于設立國家憲法日的決定，再次強調(diào)憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，具有最高的法律地位、法律權威、法律效力；全面貫徹實施憲法，是全面推進依法治國、建設社會主義法治國家的首要任務和基礎性工作。全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。同時，明確將12月4日設立為國家憲法日，國家通過多種形式開展憲法宣傳教育活動。但關于憲法宣誓制度，仍未確定具體細節(jié)。
國外的憲法宣誓制度，有些是在憲法中直接規(guī)定了相關內(nèi)容，有些則是根據(jù)憲法，另外訂立法律，規(guī)定相關制度細則。鑒于我國現(xiàn)行憲法中并未有宣誓制度的明確規(guī)定，將來是否要通過修改憲法，補充進憲法宣誓的條款，還需觀察和研究。但作為一項莊嚴的制度，如何防止憲法宣誓成為“走過場”，如何真正通過憲法宣誓對特定的公職人員形成法律和道德約束，已經(jīng)是擺在我們面前的重要任務。如何建立起有中國特色的憲法宣誓制度，對我國憲法宣誓的主體、組織、程序、方式、問責等進行細化和規(guī)范，極有必要；這方面國外已經(jīng)有一些比較成熟的實踐，尤其是要求特定公職人員以單獨宣誓而非集體宣誓的形式來強化宣誓實效、避免淪為形式主義的做法，值得重視和借鑒。
當前在我國一些地方，憲法宣誓制度已經(jīng)開始實施。11月11日，湖北安陸市首次舉行憲法宣誓儀式，人民法院24位新任職法官在憲法墻前莊嚴宣誓，立志維護憲法權威，永遠忠于法律；11月14日下午，深圳福田區(qū)五位新履職領導干部向憲法宣誓。但兩地都是集體宣誓。地方實踐的積極性，正說明建立國家統(tǒng)一憲法宣誓制度的必要性。