王雅琴 國家法官學(xué)院教授
2014年11月1日，十二屆全國人大常委會第十一次會議表決通過了《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）的修改草案，這是我國《行政訴訟法》自1989年4月4日制定、1990年10月1日實(shí)施以來做出的首次修改。《行政訴訟法》是我國社會主義法治建設(shè)史上稱得上“具有里程碑意義”的一部法律。盡管在司法實(shí)踐中行政訴訟可以說是“舉步為艱”，但當(dāng)年該法律的頒布實(shí)施對于促進(jìn)我國的行政法治建設(shè)和推進(jìn)我國的社會主義法治進(jìn)程，卻發(fā)揮了非常重要的作用。其規(guī)定的“合法性審查”，要求行政執(zhí)法應(yīng)當(dāng)“有法可依”，加速了我國的行政立法，20幾年來，《行政復(fù)議條例》、《行政處罰法》、《國家賠償法》、《行政復(fù)議法》、《行政許可法》、《治安管理處罰法》、《政府信息公開條例》、《行政強(qiáng)制法》以及大量涉及行政管理的經(jīng)濟(jì)法律、法規(guī)得以頒布實(shí)施；也是其規(guī)定的“合法性審查”，要求行政執(zhí)法應(yīng)當(dāng)“執(zhí)法必嚴(yán)”，促進(jìn)了我國行政執(zhí)法人員依法行政的意識和水平不斷提高，推進(jìn)了我國建設(shè)法治政府的進(jìn)程；更是其規(guī)定的“合法性審查”，促使我國公民權(quán)利意識、維權(quán)意識、法律意識得以普遍提高，在監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政方面發(fā)揮了重要的作用。
但是，《行政訴訟法》制定之初，我國尚處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，隨著我國改革開放的深入，社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展，《行政訴訟法》越來越難以適應(yīng)新形勢下對于行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，難以滿足對于公民、法人或者其他組織合法權(quán)益保護(hù)的需要。“起訴難、審理難、執(zhí)行難”，“撤訴率高、上訴率高、信訪率高”等諸多問題逐漸形成并暴露出來，極大地影響了人民法院的司法權(quán)威、影響了人民政府的權(quán)威，也影響著法律的權(quán)威。因此，修改《行政訴訟法》的呼聲越來越高。十二屆全國人大常委會第十一次會議通過了修改《行政訴訟法》的決定，非常適時(shí)地回應(yīng)了社會的這一需要、道出了廣大人民群眾的心聲、滿足了廣大人民群眾的要求。
原《行政訴訟法》共75個(gè)條文，修改或新增條文多達(dá)61個(gè)，改動之大，可見一斑，同時(shí)也說明修改《行政訴訟法》之必要。新修改的《行政訴訟法》，有多處值得樂道，其中最值得一提的，就是行政訴訟在解決行政爭議、保護(hù)行政相對一方權(quán)益方面有突出表現(xiàn)。
一是取消了原來的“維持”規(guī)定，增加了“解決行政爭議”和保護(hù)起訴人訴權(quán)的內(nèi)容。人民法院解決行政爭議，受理行政案件是前提，為此，需要保護(hù)作為行政相對人的公民、法人和其他組織的行政訴權(quán)。盡管在此之前，最高人民法院為此專門出臺過司法文件，但是“起訴難、立案難”的問題仍然難以解決。這次修改《行政訴訟法》對此專門增加了一個(gè)條款，規(guī)定：“人民法院應(yīng)當(dāng)保障公民、法人和其他組織的起訴權(quán)利，對應(yīng)當(dāng)受理的行政案件依法受理。”“行政機(jī)關(guān)及其工作人員不得干預(yù)、阻礙人民法院受理行政案件。”為了保障這一規(guī)定的落實(shí)，保障公民、法人和其他組織的行政訴權(quán)，這次修改行政訴訟法還將“受理審查制”修改為“起訴登記制”，明確規(guī)定：“人民法院在接到起訴狀時(shí)對符合本法規(guī)定的起訴條件的，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟浮！薄皩Ξ?dāng)場不能判定是否符合本法規(guī)定的起訴條件的，應(yīng)當(dāng)接收起訴狀，出具注明收到日期的書面憑證，并在七日內(nèi)決定是否立案。不符合起訴條件的，作出不予立案的裁定。裁定書應(yīng)當(dāng)載明不予立案的理由。原告對裁定不服的，可以提起上訴。”為了保障這條規(guī)定能夠真正落實(shí)，新修改的行政訴訟法還規(guī)定了“飛躍起訴制度”，即明確規(guī)定：“人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，當(dāng)事人可以向上一級人民法院起訴。上一級人民法院認(rèn)為符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)立案、審理，也可以指定其他下級人民法院立案、審理。”
二是擴(kuò)大了屬于人民法院行政訴訟受案范圍的明確規(guī)定。雖然原《行政訴訟法》也以列舉式的方式規(guī)定了行政訴訟的受案范圍，但是，當(dāng)年對于現(xiàn)在已有的一些行政行為難以預(yù)見，因此也未能做出全面規(guī)定。當(dāng)年，以列舉的方式規(guī)定行政訴訟受案范圍，肯定是難以窮盡的，但新修改的行政訴訟法還是在這方面做了努力，將目前能夠納入到人民法院司法審查范圍的行政行為，盡量納入，并明確列舉，使人一目了然，這對于目前我國法律水平尚不高的廣大行政相對人來說，是有利的。特別是現(xiàn)在有些行政行為，一些地方法院就明確表示不予受理，如征地補(bǔ)償、拆遷補(bǔ)償類行政案件等，由于現(xiàn)行《行政訴訟法》未予明確規(guī)定，有關(guān)公民的合法權(quán)益難以得到有效的司法救濟(jì)。現(xiàn)在修改后的行政訴訟法明確將其列舉出來，在新修改的行政訴訟法實(shí)施以后，如果再有法院不予受理，顯然沒有法律依據(jù)。而且根據(jù)上述“飛躍起訴”的有關(guān)規(guī)定，相信作為行政相對人的公民這類權(quán)益將能得到有效的司法救濟(jì)或者司法保障。
三是延長了行政訴訟起訴期限，即將原來規(guī)定的“3個(gè)月”修改為“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起六個(gè)月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外。”“因不動產(chǎn)提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過二十年，其他案件自行政行為作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理。”同時(shí)規(guī)定：“公民、法人或者其他組織因不可抗力或者其他不屬于其自身的原因耽誤起訴期限的，被耽誤的時(shí)間不計(jì)算在起訴期限內(nèi)。”起訴期限從原來的“3個(gè)月”延長到“6個(gè)月”，延長了整整一倍，其實(shí)質(zhì)就是為了讓作為行政相對人的公民、法人和其他組織能夠有充分時(shí)間了解、感受行政行為給自己帶來的影響，并有時(shí)間充分考慮如何行使自己的行政訴權(quán)，通過行政訴訟爭取自己的合法權(quán)益。在起訴過程中，為了保障起訴人能夠正確行使行政訴權(quán)，新修改的行政訴訟法還規(guī)定了嚴(yán)格的“法官釋明制度”。如其明確要求人民法院對于“起訴狀內(nèi)容欠缺或者有其他錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)給予指導(dǎo)和釋明，并一次性告知當(dāng)事人需要補(bǔ)正的內(nèi)容。不得未經(jīng)指導(dǎo)和釋明即以起訴不符合條件為由不接收起訴狀。”“對于不接收起訴狀、接收起訴狀后不出具書面憑證，以及不一次性告知當(dāng)事人需要補(bǔ)正的起訴狀內(nèi)容的，當(dāng)事人可以向上級人民法院投訴，上級人民法院應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正，并對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。”上述規(guī)定顯然增加了法官在釋明制度中的責(zé)任以及上級人民法院在釋明制度中的監(jiān)督職責(zé)。而這些規(guī)定的宗旨顯然是為了保障作為行政相對人的公民、法人和其他組織行政訴權(quán)的有效行使，保障其受到行政行為侵害的合法權(quán)益能夠獲得有效的司法救濟(jì)。
四是加大了對行政訴訟進(jìn)行檢察監(jiān)督的力度。首先是增加了最高人民檢察院對各級人民法院生效裁判的檢察監(jiān)督權(quán)；其次是擴(kuò)大了人民檢察院監(jiān)督的范圍，既包括生效司法裁判調(diào)解，也包括司法審判人員；再次是增加了有關(guān)檢察建議的規(guī)定，即明確規(guī)定：“各級人民檢察院對審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權(quán)向同級人民法院提出檢察建議。”而上述有關(guān)檢察監(jiān)督力度的增強(qiáng)，其宗旨不僅在于監(jiān)督人民法院司法審判人員對行政案件依法審判，而且在于監(jiān)督人民法院的司法審判要依法進(jìn)行，要切實(shí)發(fā)揮監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的功能，切實(shí)發(fā)揮保護(hù)作為行政相對人的公民、法人和其他組織合法權(quán)益的司法救濟(jì)作用。
除上述修改之外，行政訴訟法的修改還涉及到許多方面，如擴(kuò)大了人民法院主動行使的職權(quán)，包括自由裁量權(quán)和裁判權(quán)，增加了證據(jù)種類，使行政裁判更加類型化、科學(xué)化，增加規(guī)定了被告出庭應(yīng)訴問題，增加了簡易審理程序，延長了審限，明確了再審條件，明確了約束行政機(jī)關(guān)執(zhí)行司法裁判的措施等等。
盡管十二屆全國人大常委會第十一次會議對行政訴訟法做了如此大的修改，但在筆者看來，有關(guān)我國行政訴訟制度的完善，仍有諸多美中不足的問題，特別是上位法的依據(jù)問題，亟待解決。其中有關(guān)行政訴訟制度的憲法依據(jù)問題，如司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的憲法依據(jù)問題，再如人民法院行政審判職能是否應(yīng)在人民法院組織法中有所體現(xiàn)的問題，有關(guān)行政審判組織設(shè)立的組織法依據(jù)問題，等等。有關(guān)這些問題的闡述，筆者在我國行政法研究會2014年年會上所提交的論文中已經(jīng)述及。相信在黨的十八屆四中全會決定的指引下，在建設(shè)法治中國過程中，我國的行政訴訟制度必將越來越完善，公民的合法權(quán)益越來越有保障。