——法學專家解讀四中全會公報

中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議聽取和討論了習近平受中央政治局委托作的工作報告，審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。

就《第十八屆中央委員會第四次全體會議公報》內容，中國網與中國社會科學院法學研究所聯合中國外文局時政評論組舉辦“依法治國——解讀十八屆四中全會”智庫沙龍。會議邀請了中國社科院法學所副所長莫紀宏、北京市立法學會秘書長，社科院法學所憲法行政法室副主任翟國強、社科院國際法所副研究員劉小妹對十八屆四中全會報告進行深度解讀。中國社科院法學所教授、國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長、《中國法治建設白皮書》起草者之一常紀文主持會議。

中國社科院國際法所副研究員劉小妹就反腐問題對《公報》進行深入解讀：

十八大以來，黨中央以“零容忍”態度來懲治腐敗，并通過強化中央巡視、反四風、八項規定、群眾路線教育實踐活動等一系列舉措依法依紀嚴懲一批黨政干部的腐敗行為，也清理了一部分腐敗分子，清除出了黨的干部隊伍，這形成了兩個方面的效果：一方面形成了一個反腐敗的高壓態勢，形成了“不敢腐”的高壓態勢，獲得了人民的認可和贊譽，效果非常顯著；另外一方面更為重要的是使得我們對什么是腐敗，對腐敗的認識更加深入和全面了。什么是腐敗呢？我想通過十八大以來一系列的反腐敗舉措，我們有一個認識，腐敗不僅僅只是貪錢這么單一的一種形式，思想和道德的腐敗也是新的腐敗形式；腐敗也不僅僅只是濫用權利，不作為、亂作為也是腐敗；腐敗也不一定有利益輸送，不一定要牟取私利，沒有利益輸送、牟取地方利益或部門利益形不形成腐敗？嚴格說，現在有一個比較基本的認識，就是只要不合規地使用權力就是腐敗。權力行使不符合法律規定就是腐敗。

腐敗要標本兼治，前期的治標是為治本贏得時間。《公報》提出“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”的總目標，在這樣一個法治建設總目標上，反腐應該迎來從治標向治本升華的契機。《公報》中權力法治化的思路、框架都非常清晰，也就是說四中全會后我們要思考怎么樣用法治思維和法治方式來反腐，建立一種不能腐不想腐的機制。這個關鍵之舉就是要約束權力，使權力依法行使，實現權力的法治化，在這樣一個框架之下，法治反腐應該從四個方面推進。

首先是法治防腐。權力法治化就是通過依法行使權力從制度層面根除誘發腐敗的土壤。《公報》沒有直接規定腐敗問題，但是從立法，從行政執法，特別是從決策層面，還有司法、守法等等領域來約束權力，為權力運行建立了這樣一套制度規則體系。三中全會提出，必須構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體系，形成科學有效的權力制約和協調機制。我想這樣一個思路和要求，在四中全會的公報里面也得到了堅持，這是非常鼓舞人心的。從權力、從立法行政司法權力，包括黨委權力、黨的領導全方位進行了規制和要求。

那么，用法治的方式從源頭上防治腐敗，四中全會公報里面有兩個重要體現：一個是在行政領域健全依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，建立行政機關內部重大決策合法性審查機制，建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。還有一個很重大的突破，就是權力法治化不僅僅約束政府還包括黨委權力，這一次提出黨委決策也要依法決策，要建立一個依法決策的機制。

此外，與公民打交道最多的就是行政權力，因此政府權力的法治化非常關鍵。對此，《公報》明確提出要求依法全面履行政府職能，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，推行政府權力清單制度。權力法治化了、依法運行了，法治的推進就自然能夠達到防治腐敗的效果。另外一方面，要防治腐敗我們需要在源頭上加強一系列的立法，比如信息公開、公民參與、行政程序、行政決策程序等等，還有責任制度、行政組織法等等需要在源頭上進一步在法治框架下完善立法，落實實施約束權力的法律，讓權力在法律下運行。

第二是法治反腐。法治反腐說的就是要用法治的思維和方式來推進反腐敗工作體制機制的建立和完善，那么在反腐制度化法治化這個方面，首先我們展望未來，雖然公報沒有直接說，我想四中全會推進社會主義法治體系建設這樣一個目標之下，我們可以展望未來，第一個就是應該要制定統一的反腐敗基本法，使監督權納入法治化軌道。執行權、決策權等納入法治化體系下，監督權也一樣，我們應該推動制定反腐敗基本法，明確反腐敗工作體制機制的組織機構、工作原則、職權范圍、辦案流程以及法律責任等等內容；同時我們應該完善反腐敗的法律法規體系，除了基本法還有一些具體的，比如說干部選拔任用制度、考核評價體制機制等等，要逐漸走向法治化，使反腐完全落入法治軌道，增強法治反腐能力。

第三是在公務員系統培育和建立法治觀念和守法意識。這涉及到重大的人事制度與反腐的關系。反腐敗我們取得了很大的成效，但是在整個公務員系統里面，在黨管干部這樣一個原則之下，怎么樣通過完善或者是改進干部選拔任用制度以及科學的考核評價體系機制，真正能把好的干部選拔上來，而且要讓這些考核評價體系和選拔任用機制使公務員轉變工作思維和工作方式，即使公務員系統里的公務員，特別是基層公務員，突破對上級負責的工作方式和思維方式，形成對自己崗位職責負責的風氣。特別是當上級領導的指示或者要求，和你的崗位上的法律要求產生沖突的時候，要有一種法治意識和守法意識，要突破僅僅對上級負責，把為人民服務停留在口號上的誤區，這是反腐敗非常關鍵的環節。

第四是要健全和完善反腐法律救濟機制。目前，反腐治權中的法律救濟機制存在著兩個方面的弊端：一是，對“雙規”、“雙指”中存在的越權、侵權行為，法律規定的救濟程序不充分，有的階段可以救濟，有的階段則沒有法定的救濟途徑；二是，反腐治權中調查對象的申訴，由同級處理便終結程序，當事人失去了向上級或更高層級申請復核的機會。按照法治的理念，特別是黨的領導下的依法治國，國法和黨規也是協同推進的，包括我們的反腐領域也是要進行法律責任和紀律責任的無縫對接等等，因此，反腐不管是在紀律追究層面還是法律追究層面，都應該對被調查人有一個權力救濟機制

總之，我認為四中全會后，會繼續十八大以來的反腐方向和原則，一方面繼續保持反腐的高壓態勢，一方面注重制度建設，使權力依法行使、依法運行，形成“不能腐”的制度籠子，走向法治防腐反腐。四中全會公報中權力法治化的理念和表述，我認為是會直接對法治反腐特別是法治防腐產生重大的積極效應。