——法學(xué)專家解讀四中全會(huì)公報(bào)
中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議聽(tīng)取和討論了習(xí)近平受中央政治局委托作的工作報(bào)告，審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》。
就《第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議公報(bào)》內(nèi)容，中國(guó)網(wǎng)與中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所聯(lián)合中國(guó)外文局時(shí)政評(píng)論組舉辦“依法治國(guó)——解讀十八屆四中全會(huì)”智庫(kù)沙龍。會(huì)議邀請(qǐng)了中國(guó)社科院法學(xué)所副所長(zhǎng)莫紀(jì)宏、北京市立法學(xué)會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)，社科院法學(xué)所憲法行政法室副主任翟國(guó)強(qiáng)、社科院國(guó)際法所副研究員劉小妹對(duì)十八屆四中全會(huì)報(bào)告進(jìn)行深度解讀。中國(guó)社科院法學(xué)所教授、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)、《中國(guó)法治建設(shè)白皮書(shū)》起草者之一常紀(jì)文主持會(huì)議。
中國(guó)社科院國(guó)際法所副研究員劉小妹就反腐問(wèn)題對(duì)《公報(bào)》進(jìn)行深入解讀：
十八大以來(lái)，黨中央以“零容忍”態(tài)度來(lái)懲治腐敗，并通過(guò)強(qiáng)化中央巡視、反四風(fēng)、八項(xiàng)規(guī)定、群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)等一系列舉措依法依紀(jì)嚴(yán)懲一批黨政干部的腐敗行為，也清理了一部分腐敗分子，清除出了黨的干部隊(duì)伍，這形成了兩個(gè)方面的效果：一方面形成了一個(gè)反腐敗的高壓態(tài)勢(shì)，形成了“不敢腐”的高壓態(tài)勢(shì)，獲得了人民的認(rèn)可和贊譽(yù)，效果非常顯著；另外一方面更為重要的是使得我們對(duì)什么是腐敗，對(duì)腐敗的認(rèn)識(shí)更加深入和全面了。什么是腐敗呢？我想通過(guò)十八大以來(lái)一系列的反腐敗舉措，我們有一個(gè)認(rèn)識(shí)，腐敗不僅僅只是貪錢這么單一的一種形式，思想和道德的腐敗也是新的腐敗形式；腐敗也不僅僅只是濫用權(quán)利，不作為、亂作為也是腐敗；腐敗也不一定有利益輸送，不一定要牟取私利，沒(méi)有利益輸送、牟取地方利益或部門利益形不形成腐?。繃?yán)格說(shuō)，現(xiàn)在有一個(gè)比較基本的認(rèn)識(shí)，就是只要不合規(guī)地使用權(quán)力就是腐敗。權(quán)力行使不符合法律規(guī)定就是腐敗。
腐敗要標(biāo)本兼治，前期的治標(biāo)是為治本贏得時(shí)間?！豆珗?bào)》提出“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的總目標(biāo)，在這樣一個(gè)法治建設(shè)總目標(biāo)上，反腐應(yīng)該迎來(lái)從治標(biāo)向治本升華的契機(jī)?！豆珗?bào)》中權(quán)力法治化的思路、框架都非常清晰，也就是說(shuō)四中全會(huì)后我們要思考怎么樣用法治思維和法治方式來(lái)反腐，建立一種不能腐不想腐的機(jī)制。這個(gè)關(guān)鍵之舉就是要約束權(quán)力，使權(quán)力依法行使，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的法治化，在這樣一個(gè)框架之下，法治反腐應(yīng)該從四個(gè)方面推進(jìn)。
首先是法治防腐。權(quán)力法治化就是通過(guò)依法行使權(quán)力從制度層面根除誘發(fā)腐敗的土壤。《公報(bào)》沒(méi)有直接規(guī)定腐敗問(wèn)題，但是從立法，從行政執(zhí)法，特別是從決策層面，還有司法、守法等等領(lǐng)域來(lái)約束權(quán)力，為權(quán)力運(yùn)行建立了這樣一套制度規(guī)則體系。三中全會(huì)提出，必須構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系，形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機(jī)制。我想這樣一個(gè)思路和要求，在四中全會(huì)的公報(bào)里面也得到了堅(jiān)持，這是非常鼓舞人心的。從權(quán)力、從立法行政司法權(quán)力，包括黨委權(quán)力、黨的領(lǐng)導(dǎo)全方位進(jìn)行了規(guī)制和要求。
那么，用法治的方式從源頭上防治腐敗，四中全會(huì)公報(bào)里面有兩個(gè)重要體現(xiàn)：一個(gè)是在行政領(lǐng)域健全依法決策機(jī)制，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制。還有一個(gè)很重大的突破，就是權(quán)力法治化不僅僅約束政府還包括黨委權(quán)力，這一次提出黨委決策也要依法決策，要建立一個(gè)依法決策的機(jī)制。
此外，與公民打交道最多的就是行政權(quán)力，因此政府權(quán)力的法治化非常關(guān)鍵。對(duì)此，《公報(bào)》明確提出要求依法全面履行政府職能，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，推行政府權(quán)力清單制度。權(quán)力法治化了、依法運(yùn)行了，法治的推進(jìn)就自然能夠達(dá)到防治腐敗的效果。另外一方面，要防治腐敗我們需要在源頭上加強(qiáng)一系列的立法，比如信息公開(kāi)、公民參與、行政程序、行政決策程序等等，還有責(zé)任制度、行政組織法等等需要在源頭上進(jìn)一步在法治框架下完善立法，落實(shí)實(shí)施約束權(quán)力的法律，讓權(quán)力在法律下運(yùn)行。
第二是法治反腐。法治反腐說(shuō)的就是要用法治的思維和方式來(lái)推進(jìn)反腐敗工作體制機(jī)制的建立和完善，那么在反腐制度化法治化這個(gè)方面，首先我們展望未來(lái)，雖然公報(bào)沒(méi)有直接說(shuō)，我想四中全會(huì)推進(jìn)社會(huì)主義法治體系建設(shè)這樣一個(gè)目標(biāo)之下，我們可以展望未來(lái)，第一個(gè)就是應(yīng)該要制定統(tǒng)一的反腐敗基本法，使監(jiān)督權(quán)納入法治化軌道。執(zhí)行權(quán)、決策權(quán)等納入法治化體系下，監(jiān)督權(quán)也一樣，我們應(yīng)該推動(dòng)制定反腐敗基本法，明確反腐敗工作體制機(jī)制的組織機(jī)構(gòu)、工作原則、職權(quán)范圍、辦案流程以及法律責(zé)任等等內(nèi)容；同時(shí)我們應(yīng)該完善反腐敗的法律法規(guī)體系，除了基本法還有一些具體的，比如說(shuō)干部選拔任用制度、考核評(píng)價(jià)體制機(jī)制等等，要逐漸走向法治化，使反腐完全落入法治軌道，增強(qiáng)法治反腐能力。
第三是在公務(wù)員系統(tǒng)培育和建立法治觀念和守法意識(shí)。這涉及到重大的人事制度與反腐的關(guān)系。反腐敗我們?nèi)〉昧撕艽蟮某尚В窃谡麄€(gè)公務(wù)員系統(tǒng)里面，在黨管干部這樣一個(gè)原則之下，怎么樣通過(guò)完善或者是改進(jìn)干部選拔任用制度以及科學(xué)的考核評(píng)價(jià)體系機(jī)制，真正能把好的干部選拔上來(lái)，而且要讓這些考核評(píng)價(jià)體系和選拔任用機(jī)制使公務(wù)員轉(zhuǎn)變工作思維和工作方式，即使公務(wù)員系統(tǒng)里的公務(wù)員，特別是基層公務(wù)員，突破對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)的工作方式和思維方式，形成對(duì)自己崗位職責(zé)負(fù)責(zé)的風(fēng)氣。特別是當(dāng)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的指示或者要求，和你的崗位上的法律要求產(chǎn)生沖突的時(shí)候，要有一種法治意識(shí)和守法意識(shí)，要突破僅僅對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，把為人民服務(wù)停留在口號(hào)上的誤區(qū)，這是反腐敗非常關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。
第四是要健全和完善反腐法律救濟(jì)機(jī)制。目前，反腐治權(quán)中的法律救濟(jì)機(jī)制存在著兩個(gè)方面的弊端：一是，對(duì)“雙規(guī)”、“雙指”中存在的越權(quán)、侵權(quán)行為，法律規(guī)定的救濟(jì)程序不充分，有的階段可以救濟(jì)，有的階段則沒(méi)有法定的救濟(jì)途徑；二是，反腐治權(quán)中調(diào)查對(duì)象的申訴，由同級(jí)處理便終結(jié)程序，當(dāng)事人失去了向上級(jí)或更高層級(jí)申請(qǐng)復(fù)核的機(jī)會(huì)。按照法治的理念，特別是黨的領(lǐng)導(dǎo)下的依法治國(guó)，國(guó)法和黨規(guī)也是協(xié)同推進(jìn)的，包括我們的反腐領(lǐng)域也是要進(jìn)行法律責(zé)任和紀(jì)律責(zé)任的無(wú)縫對(duì)接等等，因此，反腐不管是在紀(jì)律追究層面還是法律追究層面，都應(yīng)該對(duì)被調(diào)查人有一個(gè)權(quán)力救濟(jì)機(jī)制
總之，我認(rèn)為四中全會(huì)后，會(huì)繼續(xù)十八大以來(lái)的反腐方向和原則，一方面繼續(xù)保持反腐的高壓態(tài)勢(shì)，一方面注重制度建設(shè)，使權(quán)力依法行使、依法運(yùn)行，形成“不能腐”的制度籠子，走向法治防腐反腐。四中全會(huì)公報(bào)中權(quán)力法治化的理念和表述，我認(rèn)為是會(huì)直接對(duì)法治反腐特別是法治防腐產(chǎn)生重大的積極效應(yīng)。