文|李智 中國網記者

近日，中央全面深化改革委員會第二十七次會議審議通過了《關于深化農村集體經營性建設用地入市試點工作的指導意見》。會議提出，推進農村集體經營性建設用地入市改革，推進農村集體經營性建設用地與國有建設用地同等入市、同權同價，在城鄉統一的建設用地市場中交易，適用相同規則，接受市場監管。圍繞這一政策的解讀，中國網《見智》欄目記者采訪了浙江大學公共管理學院副院長、浙江大學中國新型城鎮化研究院執行副院長張蔚文和易居研究院智庫中心研究總監嚴躍進。

農村的集體建設用地分為三大類：宅基地、公益性公共設施用地和集體經營性建設用地。根據公開資料，農村集體經營性建設用地，是指具有生產經營性質的農村建設用地，包括農村集體經濟組織使用鄉（鎮）土地利用總體規劃確定的建設用地興辦企業或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業、商業所使用的農村集體建設用地，例如鄉鎮企業等。

張蔚文告訴記者，推進農村集體經營性建設用地入市改革，有利于打破建設用地征地供給模式，讓農村和農民也能分享發展過程中的土地增值收益，對于破除城鄉融合發展體制機制障礙具有重大意義。

分析此次政策改革，《指導意見》里出現了很多新的表述和要點。該政策明確，推進農村集體經營性建設用地入市改革，事關農民切身利益，涉及各方面利益重大調整，必須審慎穩妥推進。嚴躍進認為，相比今年中央一號文件“穩妥有序”的表述，此次改為“審慎穩妥”，說明集體經營性建設用地入市工作不能操之過急，要從農民利益等角度出發。他注意到，此次政策也提及在城鄉統一的建設用地市場中交易，適用相同規則，接受市場監管，“可以看出，相比過去提及的建立統一市場的概念，此次提及了交易和規則的概念，說明當前從建立市場轉入落實交易規則的層面。”

嚴躍進進一步指出，此次集體經營性建設用地入市工作的相關意見，充分體現了在改革中發現問題和解決問題的導向，具有積極的意義。一方面，當前對于入市的工作會采取“審慎穩妥”的表述，說明實際過程中出現了一些難點，包括一些土地賠償不到位不及時、部分城市或存在隨意占用耕地的做法、一些集體建設用地入市后存在交易不公平、配套不及時跟進等問題。所以要分析問題，進而更好規范入市工作。另一方面，此次集體經營性建設用地入市工作的規范，也和近期出臺的《耕地保護法（草案）》（征求意見稿）或有關，至少說明當前此類土地入市中，還是需要注意紅線制度，尤其是耕地保護制度。此外，在此類土地入市中，還要充分做好入市和交易規則的制定，這對于目前各地農村集體經營性建設用地的平穩交易具有重要作用。

在分析推進農村集體經營性建設用地入市改革過程中需要著重解決的問題、難點時，張蔚文認為，首先需要明確存量農村集體經營性建設用地究竟有多少？分布在哪里？只有全面摸清區域內存量集體經營性建設用地（含鄉鎮企業用地）的面積及其空間分布，才能對土地入市進行統籌安排。除此之外，還要編制村莊規劃，并對村莊規劃審批權進行妥善安排。以上都是土地入市的先決條件。

其次，要明確由誰來代表集體以及以何種形式實施入市。張蔚文指出，對于集體土地的代理人問題，實踐中存有爭議。有人認為是鄉鎮，有人認為是村級經濟合作社，還有不少人主張村民小組才是集體土地的真正代理人。對于不同的代理人，實施入市的主體以及形式自然也會不一樣。實踐中，有些鄉鎮集體由鄉鎮資產經營公司等全資下屬公司或其代理人實施入市，村集體由村股份經濟合作社實施入市，村民小組則委托村股份經濟合作社等代理人實施入市。

農村集體經營性建設用地入市調節金的收取和分配也需明確。張蔚文表示，目前，城鄉統一的建設用地市場還未形成，集體土地使用權價格如何確定還未有定論，理論上也應該根據不同區位、不同用途進行差異化定價。收益實現后如何分配也是一個關鍵問題，除了現金形態，是否允許其他形態如實物、股權形態存在，都需進行科學討論。

策劃：蔣新宇

責編：蔣新宇 申罡