肖 培

黨的十九屆三中全會審議通過《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》(以下簡稱《決定》和《方案》),對完善堅持黨的全面領導制度、推進黨的紀律檢查體制和國家監(jiān)察體制改革作出戰(zhàn)略部署,為在新時代推動紀檢監(jiān)察體制改革向縱深發(fā)展指明了方向。學習貫徹全會精神,關鍵在牢固樹立“四個意識”,準確領會、把握黨中央意圖和確定的改革目標,切實把各項任務落到實處。

一、推進黨的紀律檢查體制和國家監(jiān)察體制改革是堅持和加強黨的全面領導的必然要求

中國共產黨是中國特色社會主義事業(yè)的領導核心。黨政軍民學,東西南北中,黨是領導一切的。黨的十九大對習近平新時代中國特色社會主義思想和基本方略全面闡釋,“八個明確”中重要的一條,就是明確中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨領導,中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產黨領導,黨是最高政治領導力量;“十四個堅持”第一條就是堅持黨對一切工作的領導。這既是推進黨的紀律檢查體制和國家監(jiān)察體制改革的根本目標,也為改革的深化與推進提供根本保證。

為強化黨總攬全局、協(xié)調各方的領導體系提供有力支撐。中國特色社會主義政治制度優(yōu)越性的一個突出特點就是黨總攬全局、協(xié)調各方的領導核心作用。在黨和國家治理體系的大棋局中,黨中央是坐鎮(zhèn)中軍帳的帥,車馬炮各展其長,一盤棋大局分明。我們的全部事業(yè)都建立在黨的堅強領導基礎上,都根植于這個最本質特征和最大制度優(yōu)勢。紀檢監(jiān)察機關是推進全面從嚴治黨、開展反腐敗斗爭的重要力量,紀檢監(jiān)察工作是黨和國家事業(yè)的重要組成部分,也是黨和國家治理體系的重要組成部分。無論是黨的紀律檢查體制改革還是國家監(jiān)察體制改革,都必須以加強黨的領導特別是黨中央集中統(tǒng)一領導為根本目標,都要在黨的堅強領導下不斷向前發(fā)展,為統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局、協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局提供有力支撐,保障黨的事業(yè)興旺發(fā)達和國家長治久安。

為提高黨的執(zhí)政能力和領導水平提供堅強保障。辦好中國的事情,關鍵在黨。實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,必須以提高黨的執(zhí)政能力和領導水平、完善黨領導下的國家管理制度體系為根本前提。黨面臨的“四大考驗”長期而復雜,“四種危險”尖銳而嚴峻,迫切要求我們以加強黨的長期執(zhí)政能力建設、先進性和純潔性建設為主線,深入推進黨的建設新的偉大工程,不斷提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力。深化黨的紀律檢查體制和國家監(jiān)察體制改革,從組織形式、職能定位、決策程序等方面優(yōu)化紀檢監(jiān)察機關的治理能力,有利于加強黨的建設、全面從嚴治黨、推進黨風廉政建設和反腐敗工作,有效解決一些黨組織和黨員干部、行使公權力的公職人員法紀意識淡漠、責任落實不力、擔當精神不強問題,推動解決一些領域體制機制不暢、制度不健全、制度執(zhí)行不力問題,確保黨的路線方針政策不折不扣地得到落實,促進全面深化改革、全面依法治國和全面從嚴治黨的有機統(tǒng)一,推動中國特色社會主義監(jiān)督制度優(yōu)勢轉化為治理效能。

為增強黨長期執(zhí)政條件下自我凈化能力探索有效路徑。習近平總書記強調,我們黨全面領導、長期執(zhí)政,面臨的最大挑戰(zhàn)是對權力的監(jiān)督。要破解這一難題,跳出歷史周期率,必須探索出一條實現(xiàn)自我凈化的有效路徑。增強黨的自我凈化能力,根本要靠強化黨的自我監(jiān)督和群眾監(jiān)督,以黨內監(jiān)督帶動和促進其他監(jiān)督,健全黨和國家監(jiān)督體系,形成發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差的有效機制。推進黨的紀律檢查體制和國家監(jiān)察體制改革,實現(xiàn)巡視監(jiān)督、派駐監(jiān)督以及對所有行使公權力的公職人員的監(jiān)察三個全覆蓋,同時把黨內監(jiān)督同國家機關監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來,逐步構建起黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權威高效的監(jiān)督體系,必將不斷增強自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力,堅定中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信、文化自信。

二、深入推進黨的紀律檢查體制改革

《決定》要求:“深化黨的紀律檢查體制改革,推進紀檢工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化,強化上級紀委對下級紀委的領導。”這是在深刻總結歷史經驗基礎上,對黨的十八屆三中全會以來紀律檢查體制改革工作的再部署、再深化,目的在于進一步增強黨內監(jiān)督實效,健全和加強全面從嚴治黨的體制機制和制度建設。

黨章規(guī)定,各級紀委是黨內監(jiān)督專責機關。黨的紀律檢查體制主要包括紀檢機關的領導體制、職能職責、監(jiān)督范圍、權限程序、自我監(jiān)督等方面的機制制度,其中起決定性作用的是領導體制。在這個問題上,紀委經歷了由同級黨委領導,到同級黨委和上級紀委雙重領導、以同級黨委領導為主,再到雙重領導的變化。從黨的七大到十一大,紀委(監(jiān)委)都是由同級黨委選舉產生,在同級黨委領導下工作。1980年,經黨中央批準,紀委領導體制改為“受同級黨委和上級紀委雙重領導,以同級黨委為主”。黨的十二大黨章對紀委產生方式和領導體制作出重大調整,規(guī)定中央紀委由黨的全國代表大會選舉產生,實行委員會制;在領導體制上取消“以同級黨委為主”的規(guī)定,加強上級紀委對下級紀委的領導。但是在實際工作中,各級紀委依然處于以同級黨委領導為主的狀況,在查辦腐敗案件時受到的牽制較多,不利于深入推進從嚴治黨。

黨的十八大后,紀律檢查工作領導體制進入深化改革的新階段。習近平總書記指出:“增強權力制約和監(jiān)督效果,必須保證各級紀委監(jiān)督權的相對獨立性和權威性。”黨的十八屆三中全會明確要求,推動黨的紀律檢查工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化,強化上級紀委對下級紀委的領導,并作出具體部署。在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下,各級紀委認真履行協(xié)助黨委推進全面從嚴治黨、加強黨風建設和組織協(xié)調反腐敗工作的職責,堅持查辦腐敗案件以上級紀委領導為主,線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告;認真落實各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主的要求,制定實施中央紀委派駐紀檢組組長、副組長和省區(qū)市、中管企業(yè)紀委書記、副書記提名考察辦法;向中央和省一級黨和國家機關全面派駐紀檢機構;在黨的歷史上首次實現(xiàn)一屆任期巡視全覆蓋,市縣巡察推動全面從嚴治黨向基層延伸。紀檢體制改革取得豐碩成果,既堅持了黨對反腐敗工作的有力領導,又保證了紀委監(jiān)督權的有效行使,為全面從嚴治黨取得卓著成效提供了有力保證。

中國特色社會主義進入新時代,黨的十九大通過新黨章,充實了從嚴管黨治黨基本要求,賦予了紀檢機關新的職責任務。在新起點上深化黨的紀律檢查體制改革,必須著力在推進紀檢工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化上下功夫。一是進一步完善全面從嚴治黨以及黨領導反腐敗的工作體制、決策機制和實施舉措,建立黨委定期分析研判本地區(qū)政治生態(tài)狀況、聽取重大案件情況報告的制度,加強對本級管理干部嚴重違紀違法審查調查處置的決策把關。發(fā)揮中央和省級反腐敗協(xié)調小組職能,構建權威高效的反腐敗工作體制機制,加強紀檢監(jiān)察機關與司法執(zhí)法機關的協(xié)作配合,繼續(xù)在推進反腐敗國際追逃追贓工作上發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調作用。二是推進建章立制,根據黨章對紀律建設的新要求,總結實踐經驗,研究修訂制定黨紀處分條例、紀檢機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則等黨內法規(guī),在思想教育、干部管理、監(jiān)督檢查等方面有針對性地扎緊籠子;落實黨章賦予有干部管理權限的黨組相應紀律處分權限的要求,制定黨組決定黨員處分事項工作程序等規(guī)定,督促各級黨組肩負起主體責任。三是加強中央紀委對省級紀委、派駐(派出)機構的領導,加強上級紀委對下級紀委班子建設的領導,持續(xù)深化轉職能、轉方式、轉作風,切實擔負起協(xié)助黨委推進全面從嚴治黨的政治責任。四是深化派駐機構改革,賦予和明確其監(jiān)察權限和工作程序,完善地方紀委向同級黨和國家機關派駐紀檢機構全面覆蓋,強化高校、國有企事業(yè)單位紀檢機構監(jiān)督作用。

三、全面推進國家監(jiān)察體制改革

《決定》要求:“完善權力運行制約和監(jiān)督機制,組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會,同黨的紀律檢查機關合署辦公,實現(xiàn)黨內監(jiān)督和國家機關監(jiān)督、黨的紀律檢查和國家監(jiān)察有機統(tǒng)一,實現(xiàn)對所有行使公權力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。完善巡視巡察工作,增強以黨內監(jiān)督為主、其他監(jiān)督相貫通的監(jiān)察合力。”這對于貫徹落實黨的十九大戰(zhàn)略部署,推動國家監(jiān)察體制改革向縱深發(fā)展具有十分重要的意義。

深化國家監(jiān)察體制改革是事關全局的重大政治體制改革,是對我國政治體制、政治權力、政治關系的重大調整,是從國情出發(fā)強化對權力監(jiān)督制約的重大制度創(chuàng)新。國家監(jiān)察是對行使公權力的公職人員最直接最有效的監(jiān)督,本質上屬于黨和國家的自我監(jiān)督。我國80%的公務員、95%以上的領導干部是共產黨員,黨內監(jiān)督和國家監(jiān)察既具有高度內在一致性,又具有高度互補性。在黨內監(jiān)督已經實現(xiàn)全覆蓋的基礎上,通過深化國家監(jiān)察體制改革,整合行政監(jiān)察、預防腐敗和檢察機關查處貪污賄賂、失職瀆職及預防職務犯罪等工作力量,設立國家、省、市、縣監(jiān)察委員會,將進一步完善具有中國特色的監(jiān)督體系。正確認識國家監(jiān)察體制改革諸多問題的鑰匙在于“合署辦公”。各級監(jiān)察委員會同黨的紀律檢查機關合署辦公,實行一套工作機構、兩個機關名稱,履行紀檢、監(jiān)察兩項職能,由各級紀律檢查委員會對黨中央或地方黨委全面負責并報告工作。《方案》規(guī)定,合署辦公后,國家監(jiān)察委員會主要職責是“維護黨的章程和其他黨內法規(guī),檢查黨的路線方針政策和決議執(zhí)行情況,對黨員領導干部行使權力進行監(jiān)督,維護憲法法律,對公職人員依法履職、秉公用權、廉潔從政以及道德操守情況進行監(jiān)督檢查,對涉嫌職務違法和職務犯罪的行為進行調查并作出政務處分決定,對履行職責不力、失職失責的領導人員進行問責,負責組織協(xié)調黨風廉政建設和反腐敗宣傳等”。這必將進一步加強黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領導,推動反腐敗工作不斷深入,形成監(jiān)督合力、增強監(jiān)督實效,把所有公權力都關進制度籠子,確保黨和人民賦予的權力真正用來為人民謀利益,不斷厚植黨執(zhí)政的政治基礎。

以習近平同志為核心的黨中央高度重視國家監(jiān)察體制改革及試點工作。習近平總書記6次主持召開中央政治局會議、中央政治局常委會會議和中央全面深化改革領導小組會議專題研究,作出頂層設計;在黨的十九大,十八屆六中、七中全會,十九屆一中、二中全會,以及十八屆中央紀委六次、七次全會,十九屆中央紀委二次全會等重要會議上都作出重要部署,堅強有力引領改革方向。當前,黨中央確定的改革藍圖已經轉化為具體而生動的實踐,省、市、縣三級監(jiān)察委員會已經全部建立,國家監(jiān)委籌建工作基本完成,監(jiān)察法草案已決定提交十三屆全國人大一次會議審議,國家監(jiān)察體制改革即將取得決定性成果,為建立集中統(tǒng)一、權威高效的監(jiān)察體系奠定堅實基礎。

國家監(jiān)察體制改革進入新階段,將觸及更多深層次矛盾和問題,必須統(tǒng)籌安排、精準施策,切實把制度優(yōu)勢轉化為治理效能。一是嚴格依法履行職責,堅持抓早抓小、動輒則咎,強化對各類監(jiān)察對象的日常監(jiān)督,用好各項監(jiān)察調查措施,堅決查處職務違法和職務犯罪行為,確保監(jiān)察權依法高效順暢運行,把凈化黨內政治生態(tài)和凈化社會政治生態(tài)有機結合起來。二是推動機構、職能和人員全面融合,始終堅持從政治和大局上考慮問題、謀劃工作,在履職實踐中把心攏到一起、力聚到一起,促進理念認同、思想認同、作風認同、文化認同。三是加強黨規(guī)黨紀和法規(guī)制度建設,研究制定監(jiān)察機關案件管轄規(guī)定和公職人員政務處分規(guī)定,根據紀委監(jiān)委合署辦公要求,優(yōu)化工作流程,完善監(jiān)督執(zhí)紀問責制度體系和監(jiān)督調查處置制度體系,促進紀法貫通和法法銜接,確保執(zhí)紀審查與依法調查順暢對接,形成監(jiān)察機關與審判機關、檢察機關、執(zhí)法部門互相配合、互相制約的體制機制。四是強化教育培訓、增強工作本領,使紀檢監(jiān)察干部熟練掌握黨章黨規(guī)黨紀和憲法法律法規(guī),既準確把握黨的政策和策略,深化運用監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”,又嚴把事實關、程序關和法律適用關,不斷提高反腐敗工作規(guī)范化法治化水平。五是強化自我監(jiān)督、自覺接受監(jiān)督,加強對紀檢監(jiān)察權力行使的全過程監(jiān)管,對執(zhí)紀違紀、執(zhí)法違法的堅決查處,對失職失責的嚴肅問責,堅決防止“燈下黑”,確保黨和人民賦予的權力不被濫用、懲惡揚善的利劍永不蒙塵。