昨天，十二屆全國人大四次會議聽取了關于慈善法草案的說明，開始審議慈善法草案。慈善法草案是如何設計的？立法者的考量是什么？近日，十二屆全國人大四次會議秘書處法案組副組長闞珂接受了新京報記者專訪。

立法難點

慈善法是全新項目多數人不熟

新京報：從2005年民政部提出《慈善事業促進法》立法建議算起，慈善法歷經近11年仍沒有出臺，遇到了阻力嗎？

闞珂：記得多年前，一位全國人大常委會領導同志說過一句話：每立一部法，搞明白一件事。我2011年到全國人大常委會法制工作委員會工作以后，對這句話有了很深的體會。簡單地說，立法就是“搞明白事兒，寫好字兒”。

搞明白事兒，就是要搞明白法律所調整的社會關系、規范的社會事物；寫好字兒，就是設計好法律的結構，起草好修改好法律條文，保證立法質量。制定一部法律的過程，也是了解社會事物、把握社會關系本身規律的過程。所以，立法“十年磨一劍、二十年磨一劍”，都很正常。

新京報：慈善法立法過程中最大的難點是什么？

闞珂：慈善法是一個全新的立法項目，對于多數人來說，都不是很熟悉，不太了解。所以，制定慈善法首先面對的問題，就是搞清楚慈善的基本理論，這是一個基本的前提。

新京報：制定慈善法的過程中，搞明白了哪些事？

闞珂：比如什么是慈善？慈善的特點是什么？這是一個關鍵問題。一般認為，慈善有四個特點：其一，自愿原則，開展慈善活動是自愿的；其二，慈善活動是無償的，沒有回報；其三，捐出去做慈善的錢物不再屬于捐贈人，捐贈人不能收回；其四，慈善活動是非營利性活動。

搞明白這四個特點，如何規范慈善募捐、怎樣管理慈善財產等，就要遵循這四個原則。例如，因為慈善遵循自愿原則，所以不能搞攤派，原來有個別單位搞硬性攤派，局長捐多少錢、處長捐多少錢。慈善法出臺后再這么做，就不合適了。再如，慈善活動是沒有回報、不求回報的，雖然彩票公益金用于公益活動，可買彩票的人有所求，期待中獎，所以買彩票行為不屬于慈善活動的范疇。再比如，慈善活動是非營利性活動，所以慈善組織募集來的財產不屬于自己，如果慈善項目做完了，募集來的財產還有剩余，就要按照相同或相近原則，轉給其他慈善項目。

總體來說，目前草案的整體邏輯是這樣的：總則中明確了什么是慈善活動，也就是給慈善活動界定了范圍。誰來開展慈善活動？就是第二章慈善組織規范的內容。慈善組織做慈善需要募捐，如何規范？第三章慈善募捐是回答這方面問題。募捐相應地必須有捐贈，這是第四章慈善捐贈探討的問題。募集來的財產怎么使用、管理？是第六章慈善財產規范的內容。后面的章節還對信息公開、促進措施、監督管理、法律責任等作出了規定，信息公開也是近年來公眾關注的焦點。

爭議焦點

對慈善組織規制是為了促其發展

新京報：立法過程中，爭議焦點有哪些？

闞珂：幾乎每一部法律的制定，都會有爭論，不同群體有不同的訴求，這很正常。具體到制定慈善法，關鍵的問題還是剛才所講的，要把慈善的理論問題搞清楚。

中央電視臺2015年度感動中國人物評選出貴州一個校長，他自己救助了300多名貧困學生，但個人財力終歸是有限的，后來他請求企業幫助他的學生。這個故事讓我很感動。在研究修改草案的過程中，我們曾與民政部門商討考量：他的這種行為是符合個人求助的特征，還是慈善募捐？制定慈善法，就是要把這樣的問題全部搞清楚。

新京報：草案賦予了慈善組織開展慈善募捐的主體資格，那么怎樣保證慈善組織不會中飽私囊、挪用浪費善款呢？

闞珂：草案對于慈善組織的規制很嚴格，對財產如何管理使用、信息怎樣公開等都有規定，并且限定了包括慈善組織工作人員工資在內的管理成本。慈善組織工作人員的工資來自于社會公眾，所以工資福利水平不能過高，具體標準應該是能夠滿足其基本生活需要，不能領取高工資。

新京報：有人擔心，對慈善組織規制過嚴會影響慈善組織發展，導致需要幫助的群體求助無門。

闞珂：現在做慈善的社會氛圍還不夠濃厚。近年來，每年慈善組織募集來的財產總額大體在1000億元，應該說不算多。制定慈善法的一個原則就是處理好發展慈善事業和規范慈善活動的關系，堅持在發展中規范、在規范中發展，規范的目的是為了發展，并不是限制。草案規定了新的促進措施，比如稅收優惠政策。這對我國慈善事業的發展會起到積極的促進作用。

立法預期

最大變化是慈善組織登記將更簡單

新京報：按照慈善法草案的設計，如果審議通過，將帶來的最大變化是什么？

闞珂：最大的變化之一，是慈善組織登記變得簡單了。目前對慈善組織實行的是雙重管理模式，一個是業務主管機關，另外一個是登記機關。依照草案，慈善組織可以直接依法登記，這是貫徹簡政放權、改革行政審批制度的要求。

新京報：那么慈善法跟普通人的日常生活有多大關聯度呢？

闞珂：慈善法是社會領域的重要法律，是慈善制度建設的基礎性、綜合性法律，這個法很重要，跟每個人都有關系。慈善在我國改革開放之后發展很快，特別是2008年汶川地震后，大家的慈善意識增強了。有學者認為，慈善是第三次分配，可以促進社會公平。

程序揭秘

將熬通宵把審議意見加進修改稿

新京報：十二屆全國人大四次會議為什么選中了審議制定慈善法？

闞珂：十八屆三中、四中全會提出，要發揮代表在立法中的主體作用。所以應該有更多的機會使代表能夠直接參加立法工作，廣泛集中民智、凝聚共識，提高立法質量。

由全國人民代表大會審議制定慈善法，也有利于協調好法律規范之間的關系。比如跟企業所得稅法之間的關系，企業所得稅法是由全國人民代表大會制定的，慈善法草案中規定了慈善活動稅收優惠方面的內容，由全國人民代表大會審議慈善法草案，這兩個法律的相關規定就能很好地協調起來。

新京報：全國人民代表大會的會期不長，留給代表的審議時間不多，怎樣才能充分吸收、采納代表的審議意見？

闞珂：在這次大會召開前近兩個月，全國人大常委會工作機構就將把草案郵寄給了代表，讓他們提前了解。法律委、法工委還邀請了31個省、直轄市、自治區人大的法制委或其常委會法制工作機構的負責人以及中央軍委政治工作部、臺聯的有關人員，到北京開會，專門向他們解讀草案，請他們向本選舉單位選出的全國人大代表介紹、解讀法律草案。按照安排，我去了珠海，向港澳全國人大代表解讀、介紹草案。

這段時間全國人大法律委、全國人大常委會法工委非常忙碌。大會期間，有一個專門的工作團隊，有專門的信息傳送網絡，來收集、整理、傳送代表的審議意見。11日代表審議草案的當晚，估計工作人員要熬個通宵，連軸轉，以保證將代表們的審議意見吸收到修改稿中，按時將修改稿提交大會審議表決。

原來有個別單位搞硬性攤派，局長捐多少錢、處長捐多少錢。慈善法出臺后再這么做，就不合適了。——十二屆全國人大四次會議秘書處法案組副組長闞珂