根據第十二屆全國人民代表大會第四次會議主席團第一次會議通過的大會日程，慈善法草案將于3月9日提請大會審議。在法律草案起草和審議過程中，十一大方面的問題引發各方的強烈關注，期待經代表委員審議討論后進一步完善，并經閉幕大會表決通過，最終問世。

第一，關于慈善的范圍。

主要是關于“大慈善”和“小慈善”之爭。一方觀點認為，中國傳統的慈善就是扶貧濟困，雖然慈善法調整范圍不能完全囿于傳統的扶貧濟困，但也不宜擴展至科技、文化、體育等領域。也就是說，公益和慈善不能劃等號，甚至民間公益和慈善也不能劃等號。另一方觀點則認為，隨著經濟社會的發展，慈善范圍也要與時俱進，傳統的扶貧濟困已無法涵蓋現代慈善的范疇，傳統的扶貧濟困領域更多的是政府社會救助的范疇，應當強化政府在這方面的職責。而現代慈善主要是民間的，其范圍需要隨著時代的發展而不斷拓展。從草案一審稿和二審稿來看，法律起草者最終采納了“大慈善”的觀點。

第二，關于慈善日的問題。

法律中是否有必要設定一個慈善日，將哪一天作為慈善日，在起草和審議過程中一直存有爭議。據介紹，起草者曾主張將每年9月5日作為中華慈善日，因為這一天也是國際慈善日。但有一種觀點認為，現在9月份的法定節慶日、紀念日太多，效果不好，建議調整到其他月份。也有全國人大常委會委員提出，現在設定的節慶日、紀念日過多，法律中沒有必要規定慈善日。

第三，慈善組織是否都要經過合法登記。

在多次研討會和論證會中，行政主管部門都傾向于慈善法只規范依法登記的慈善組織，對于未經登記的組織開展慈善活動，可以給予促進和鼓勵，但不建議在法律中規范。原來許多慈善組織未登記是因為社會組織登記門檻相對較高，今后可以通過降低門檻等方式，讓更多的慈善組織依法登記。但是，多數慈善組織和學者都認為，行政主管部門的觀點忽視了當前絕大多數從事慈善活動的組織都未經登記這一現實，慈善法不僅要涉及未經登記的慈善組織，而且要規定比較詳細的促進和指導措施。慈善法甚至應當規定多種慈善組織形態，分別設立不同的成立條件，規定不同的權利義務。不過，這一觀點也未能體現在草案的一審和二審稿中。

另外，目前，草案對慈善組織的定位仍然不夠清晰，慈善組織到底是不是有別于基金會、社會團體、民辦非企業單位之外的第四類社會組織形式？如果是，草案中有些規定就是多余的；如果不是，則意味著一個慈善組織要進行兩次登記：既要登記為慈善組織，又要登記為基金會、社會團體或社會服務機構，這種“雙重登記”模式是否科學，值得進一步探討。

第四，關于募捐資格的問題。

綜合各方提供的消息，在草案起草的前期，行政主管部門曾主張明確設立募捐資格制度，建議對符合一定條件的慈善組織，通過變更組織登記的方式，賦予其募捐資格，不過這一建議遭到了各方反對，地方行政主管部門也認為不可行。后來，起草者曾考慮，所有經過依法登記的慈善組織，都自然獲得募捐資格。不過，由于認識不夠一致，為穩妥起見，雖然所有依法登記的慈善組織都獲得了募捐資格，不過卻將募捐資格區分為公開募捐資格和非公開募捐資格，獲得公開募捐資格需要具備“依法成立滿兩年，未受到本法規定的行政處罰”等條件。

第五，網絡募捐是否要予以限制。

直接參與起草工作的人士透露，網絡募捐問題是起草過程中爭議較大的問題。觀點主要有兩種：一種觀點認為，我們已進入“互聯網+”的時代，網絡是開展募捐的一種最經濟快捷的方式，互聯網募捐資格要完全放開。另一種觀點認為，目前網絡募捐魚龍混雜，嚴重影響了慈善的公信力，慈善的公信力經不住少數不守規矩的慈善組織“折騰”，因此，建議只有在省級以上民政部門登記的慈善組織甚至只有在民政部登記的慈善組織才能通過互聯網募捐。在草案一審稿中體現了后者的觀點，在二審稿中，對互聯網募捐的管制有所放松。但據了解，各方似乎對此都不滿意。審議過程中代表們的主流觀點，或許會左右法律最后的內容。

第六，募捐能否進行地域限制。

慈善法（草案）曾規定，慈善組織通過設置募捐箱等方式開展公開募捐，只能在其登記的民政部門行政管理區域內進行，甚至也只能通過當地廣播、電視、報刊發布募捐消息。在募捐市場尚待完善的情況下，對募捐作適當限制是必要的，但要求慈善組織只能在其登記的民政部門行政管理區域內進行現場募捐，是否科學，卻值得討論。

第七，“詐捐”是否要規范。

最近幾年，每逢發生大的自然災害，總有一些企業和個人聲稱要捐款捐物，但是新聞公開報道后，卻遲遲不予以落實。為此，草案起草中，一種主流的觀點是要對“詐捐”行為給予嚴懲，并且要明確規定聲稱捐贈者的履責義務。也有一種觀點認為，現實中所謂的“詐捐”原因非常復雜，比如，在當地電視臺主辦的一場慈善晚會中，一個企業家受到感染，當場宣布捐贈50萬元，但事實上，是捐現金還是物品，捐贈什么樣的物品，何時履行完捐贈義務，捐給誰等問題都有待企業決策層進一步決定，如果達不成一致，都可能影響捐贈。因此，建議法律中不作太嚴苛的規定。對于在新聞媒體公開宣稱捐贈而拒不履約者，在新聞媒體予以曝光就可以。

第八，是否要明確規定慈善組織的行政管理成本和年度支出標準。

據參加過多次論證的慈善組織代表反映，行政主管部門一直希望在法律中明確慈善組織的行政管理成本和用于慈善目的的年度最低支出標準，并且曾提出了行政管理成本不超過10%、用于慈善目的的年度支出標準不低于5%的設想。但慈善組織對此反對聲音較大，認為“一刀切”的標準根本不可行。草案一審稿和二審稿中都采納了慈善組織的意見。

第九，志愿服務是否在法律中規定。

有的單位提出，慈善的本質就是“有錢的出錢，有力的出力”，志愿服務本質上也屬于慈善的范疇，因此，在用較大篇幅規定了“出錢”的內容后，也有必要專章規定志愿服務。但也有人提出，既然國家有意向對志愿服務專門立法，而且，志愿服務和慈善中的“出力”內涵還有較大區別，因此建議對志愿服務只作原則規定。從法律草案一審稿和二審稿的內容看，似乎立法者仍在左右權衡，最后的表決稿如何規定，仍有待觀察。

第十，稅收優惠如何規定。

許多人提出，當前制約慈善事業發展的一個重要因素就是稅收制度不合理。比如，只能向獲得稅前扣除資格的組織捐贈才能享受稅收優惠，但獲得稅前捐贈扣除資格的慈善組織數量有限；再比如，捐贈貨幣可以享受稅收優惠，但捐贈實物和股票等不僅不能享受，而且還可能要先交稅；稅前扣除比例過低而且無法結轉等等，這都制約了捐贈的積極性。但是，立法者考慮到多種因素，沒有在法律草案中明確規定具體的稅收優惠措施，只是作了“依法享受稅收優惠”之類的原則規定。考慮到稅法的完善尚需時日，許多人建議盡量細化稅收優惠措施。

第十一，是否需要規定年檢制度。

目前，依據相關的行政法規，社會團體、基金會、民辦非企業單位都需要接受年度檢查，因此行政主管部門建議在慈善法中明確將年檢制度寫入。但在多場座談會上，許多慈善組織都提出，目前的年檢制度流于形式，沒有實質意義。而且地方民政部門也認為，現行的年檢制度需要完善，建議改為年報加抽查制度。不過，對于每年報送什么材料，各方依然有不同認識。其實，法律中規定年檢制度還是年報制度本身并不重要，關鍵的是要簡化程序，減輕慈善組織的各種負擔。（魯舜）