荷蘭，這個曾以妥協政治著稱的“低地國家”，最近頻繁出現在國際媒體的突出位置，也正在日益成為觀察歐盟治理的重要窗口。在這個意義上，10月29日舉行的荷蘭眾議院選舉值得關注。

2025年以來，荷蘭政壇倒戈連連、危機頻現。6月3日，因收緊難民政策和加強邊境管控的“十點計劃”未能獲得執政聯盟支持，極右翼自由黨領袖維爾德斯宣布退出執政聯盟。作為荷蘭第二議院（眾議院）第一大黨，自由黨的突然倒戈隨即導致由斯霍夫領導的內閣轉入“看守模式”。8月22日，因在推動對以色列采取新措施時未得到自由民主人民黨和農民黨的支持，荷蘭外交大臣費爾德坎普及其所在新社會契約黨的其他大臣宣布集體辭職，使得由農民黨和自由民主人民黨拼湊而成的“小殘閣”的合法性與執政能力遭到進一步削弱。10月29日，荷蘭迎來眾議院大選。盡管根據最新民調，自由黨仍是第一大黨并將獲得最多席位，但是主流老牌政黨紛紛表示，為了阻止自由黨加入未來政府，將對其進行“聯合封鎖”。選舉結果目前尚未可知，但大體可以預期的是，無論未來是極右翼執政聯盟的繼續，還是對抗性執政聯盟的出現，荷蘭的政治運作都將難以擺脫高度的不穩定性與固有的結構性治理張力。

事實上，這一荷蘭政壇少見的政治變局并非孤立事件，而是歐盟在重大議題方面長期矛盾累積的縮影。無論是難民問題，還是因巴以沖突而加劇的價值分裂，都已成為歐盟內部無法回避但又難以調和的治理難題。荷蘭政局的劇烈變動映射出歐盟治理中的深層困境：歐盟如何在成員國共識難以凝聚時，依然維持政策協調與集體行動的能力。荷蘭案例之所以具有高度示范性，在于其面對的難題與歐盟面臨的治理困境高度同構。荷蘭案例至少可以折射出歐盟面臨的三重治理困境。

第一，成員國內部分歧對歐盟政策落地的嚴重掣肘。在難民庇護政策上，荷蘭的政治分裂早有先例。早在2023年，時任荷蘭首相呂特（自由民主人民黨）也因收緊難民庇護政策而遭到執政聯盟中的基督教聯盟和六六民主黨的拒絕，最終導致聯合政府解體。可以說，難民問題儼然成為荷蘭政壇無法觸碰的“爆點”。同樣，在巴以問題上，荷蘭國內對以色列政策的討論出現明顯分化。盡管由費爾德坎普領導的新社會契約黨多次呼吁暫停與以色列的合作協議，而且多次得到荷蘭社會層面大規模示威活動的支持和呼應，卻屢次遭到農民黨等親以色列政黨的掣肘。

可見，當一個歐盟核心成員國無法在國內達成穩定共識時，即便歐盟出臺共同決策，最終也難以有效落實。畢竟，歐盟的制度設計高度依賴成員共識和政策承諾，一旦國內政治失穩，歐盟的集體行動便難以為繼。

第二，成員國內部民意與歐盟政策之間的張力。歐盟在難民議題上強調“責任分擔”與人權保護，但多數成員國選民更關切住房、福利與社會安全，因而更傾向于支持限制性政策。難民危機自2015年以來反復沖擊歐盟社會，庇護人數的周期性增加使公眾對接納能力和社會承載力的擔憂日益加劇。右翼民粹勢力正是借助這種焦慮，將“國家主權”“社會安全”與反難民情緒捆綁，從而在選舉中獲利。

荷蘭自由黨借助反移民敘事一躍成為第一大黨，表明歐盟層面“共同責任、內部團結”的政策理念，在成員國內部可能遭遇強烈的民意抵觸。歐盟難民治理的規范性目標（保護人權、責任分擔）與成員國政治現實（迎合選民、維系政權）之間的張力，正是歐盟治理困境的核心所在。

第三，成員國之間的利益分歧與政策隔閡。在難民治理上，近年歐盟雖試圖通過《移民與庇護公約》推動更公平的責任分擔機制，但成效有限。中東歐國家，尤其是匈牙利和波蘭明確表示“選擇退出”歐盟移民和難民庇護規則以及拒絕強制性安置配額，并堅守“國家主權”立場。南歐國家，如西班牙、希臘則長期抱怨北歐、西歐在責任分擔上不作為。西班牙首相桑切斯甚至一度敦促歐盟委員會將《移民與庇護公約》從2026年夏提前至2025年夏實施，以緩解南歐壓力。而荷蘭、德國等西歐國家雖在人權承諾上表態積極，卻因國內民粹主義政治壓力而進退失據。此前，荷蘭自由黨籍的庇護和移民大臣法貝爾甚至提出“選擇退出”歐盟移民和難民庇護規則的申請，雖最終遭到各成員國的反對，但凸顯了政策隔閡的尖銳。

與此同時，在巴以問題上，歐盟委員會于2025年9月17日決定暫停與以色列的部分貿易優惠，并對以色列政府的兩名極右翼部長實施制裁。但是，這一決議在歐盟成員國引發廣泛的爭議，德國、意大利、匈牙利和捷克等國紛紛表示對制裁措施持保留態度，這使得該決議的最終命運充滿未知。對以色列制裁的爭議揭示了歐盟內部價值觀外交與實用主義外交的深刻分歧。

總之，南北分工不均、東西價值沖突、成員國與歐盟政策的邏輯錯位，共同構成并深化了歐盟治理的三重困境。從制度角度而言，歐盟所推崇的“多層治理”的制度設計既是優勢，也是難題。一方面，它能夠協調跨國事務；另一方面，卻以成員國內部穩定的政治作為支撐。荷蘭的案例說明，當歐盟成員國內部的共識基礎脆弱甚至崩解時，歐盟的集體行動能力也會陷入癱瘓。

換言之，歐盟治理效能的提升不僅取決于布魯塞爾的制度設計，更受制于成員國內部政治生態的穩定與成員國間妥協機制的韌性。歐盟當下面臨的考驗，不僅在于能否就某一項政策達成一致，更在于能否在碎片化、極化和民粹化的浪潮中，重新找到制度的韌性與政治的合力。如果說荷蘭如今面臨的政治困境是一種警示，那么歐盟必須直面的問題則是：在一個愈發多元、分裂和動蕩的歐洲，治理能否繼續得到有效的維持？抑或將被一次次的“荷蘭時刻”拖入更深的泥潭？這不僅是“荷蘭之問”，更是“歐盟之問”。（作者是上海外國語大學歐盟研究中心助理研究員）