當地時間10月26日上午，美國總統特朗普抵達馬來西亞吉隆坡，開啟首次正式訪問馬來西亞的行程，同時出席第47屆東盟峰會。在本次亞洲之行中，白宮僅為東盟峰會預留了一天時間。相比于峰會本身，更讓美方感興趣的實際上是參加泰柬和平協議簽署。美國“政治新聞網”報道稱，白宮甚至將此作為美方參加東盟峰會的一個前提條件。

不難看出，本屆美國政府對涉及東盟國家的雙多邊合作缺乏耐心。事實上，負責處理美國與東盟關系以及湄公河流域事務的東亞與太平洋事務局多邊事務辦公室已在美國國務院的改組中被裁撤。另外，特朗普在其第一任期內僅出席了2017年的東盟峰會，而這次也很可能是他在其第二任期內唯一一次在東盟峰會上現身。與第一任期不同，本屆美國政府對東南亞國家的政策更加嚴苛。對地區國家援助的暫停以及“對等關稅”政策的出臺都說明，經濟脅迫已經成為本屆美國政府試圖在東南亞重塑地區影響力的主要手段。

本屆美國政府對外政策帶來的沖擊，超出了許多東盟國家的預期。長期以來，一些東盟國家的戰略精英將美國視為“仁慈的霸權”，認為美國既沒有領土擴張的野心，同時又具備足夠的軍事和經濟實力維持地區秩序，且為東盟國家提供了經濟援助和市場準入。新加坡尤索夫伊薩東南亞研究院（ISEAS）在今年1月3日至2月15日對東盟國家戰略精英進行的一項調查顯示，當被問及“在推動全球自由貿易議程方面，你最信任誰時”，依然有19%的受訪者選擇了美國，選擇東盟和中國的受訪者分別占23.8%和20.6%。顯然，很多人并未預料到東盟國家會成為美國直接針對的對象。此后美國“對等關稅”的出臺，才讓東盟國家逐漸認清了現實，“仁慈霸權”理論成立的前提被完全顛覆。新加坡前國防部長黃永宏稱，亞洲國家對美國的看法，已經從曾經的“道德合法性力量”，轉變成了“收租的房東”。

本屆美國政府的現行地區政策，至少給東盟帶來三個中長期挑戰。第一，東盟國家被迫“選邊站”的壓力加大。從經濟層面來看，美方意圖通過“對等關稅”政策推動東盟國家與中國的經貿“脫鉤”，即通過打擊轉口貿易，堵住中國商品經東盟國家進入美國市場的途徑，同時通過提高原產地門檻，限制東盟國家對中國制造中間產品的需求。從政治與軍事層面來看，美方將大量政治與安全議題納入經貿議程，試圖以關稅政策脅迫東盟國家在對華競爭等議題上與美國協調立場。

第二，美國的東南亞政策嚴重分化了東盟，削弱了東盟的規范性影響力。面對美方極限施壓，東盟國家未能形成統一的對美談判立場，部分成員國通過單方面行動換取美方讓步。東盟成員國中經濟最發達的新加坡獲得了10%的基準稅率，經濟欠發達的緬甸、老撾則面臨高達40%的輸美關稅，這種情況或將加劇東盟內部的發展鴻溝。菲律賓—美國同盟的強化，也加劇了東盟成員國間的戰略分化。在涉及大國利益的議題上，東盟將越來越難以達成共識。另外，長期以來，東盟支持以世界貿易組織為核心的多邊貿易體系，美國的“對等關稅”政策嚴重違反了世貿組織最惠國待遇等根本原則，削弱了東盟在國際貿易秩序中的規范性話語權，違背了東盟所倡導的開放、包容、以規則為基礎的區域經濟一體化愿景。

第三，東盟的對美貿易環境依然面臨極大的不確定性。聯合國開發計劃署的報告顯示，新關稅帶來的價格上漲將使東南亞對美出口總額下降9.7%，其中越南甚至可能因此損失超過250億美元。與美國達成貿易協議的國家均承諾要打擊“轉口貿易”，但“轉口貿易”如何界定？標準是什么？這其中仍有很大不確定性。不僅如此，東盟國家還將長期接受美國的監管，一旦被認定為轉口貿易，東盟國家輸美產品將面臨高達40%的懲罰性關稅。

總體而言，本屆美國政府嚴苛的東盟政策在經濟、安全等領域給東盟帶來巨大風險，同時也在倒逼其進行深刻戰略反思與調整。東盟的未來，最終取決于其能否通過強化內部團結、推行靈活務實的多元平衡戰略，以及加強跨區域尤其是與全球南方國家的合作，將當下的危機轉化為推動區域一體化走向深化、實現真正戰略自主的歷史契機。（作者是外交學院國際關系研究所教授）