80年前的10月24日，《聯(lián)合國憲章》正式生效，聯(lián)合國誕生。聯(lián)合國是二戰(zhàn)結(jié)束前后國際社會做出的最重大決定。80年的歷史證明，這一決定是正確、明智和有效的。聯(lián)合國從51個創(chuàng)始會員國增長到193個會員國，從六大主要機(jī)關(guān)擴(kuò)大到擁有140個實體的聯(lián)合國系統(tǒng)，從維護(hù)國際和平與安全這一初心和使命拓展到可持續(xù)發(fā)展、促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)、人道主義援助及國際法治等更加廣泛的領(lǐng)域。作為最具普遍性、代表性和權(quán)威性的政府間國際組織，聯(lián)合國已成為國際體系的核心和國際秩序的基礎(chǔ)。
站在新的歷史起點，面對前所未有的全球性挑戰(zhàn)，聯(lián)合國如何開啟新的篇章？這不僅是事關(guān)聯(lián)合國前途的重大課題，也是會員國和人類需要回答的重要問題。
全球治理新篇章
聯(lián)合國的成立開啟了全球治理的嶄新實踐。19世紀(jì)早期開始建立的國際組織開展了一些區(qū)域治理活動，但不具有全球性。20世紀(jì)早期成立的國際聯(lián)盟，成為第一個全球性的國際組織，但存在時間短暫且以失敗告終。
盡管《聯(lián)合國憲章》沒有“治理”兩字，但憲章的宗旨和原則體現(xiàn)了通過多邊機(jī)制和共同規(guī)則來管理全球性事務(wù)的思想。聯(lián)合國成立以來推進(jìn)的維和行動、發(fā)展議程、人權(quán)保護(hù)、國際法治等工作都具有治理意義。1995年，在加利秘書長支持下成立的“全球治理委員會”發(fā)表題為《天涯成比鄰》（Our Global Neighbourhood）的著名報告。從此，全球治理成為一個明確的學(xué)術(shù)和政治概念。
進(jìn)入新世紀(jì)后，聯(lián)合國陸續(xù)推出千年發(fā)展目標(biāo)和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，在聯(lián)合國框架下達(dá)成氣候變化《巴黎協(xié)定》，維和行動向和平行動轉(zhuǎn)型。這些都表明全球治理已成為聯(lián)合國工作和話語體系的核心。
2024年9月，聯(lián)合國未來峰會通過的《未來契約》就變革全球治理提出19項行動，重點圍繞聯(lián)合國安全和發(fā)展架構(gòu)以及國際金融架構(gòu)等改革，使以聯(lián)合國為核心的多邊體系更加有效、更加包容、更具代表性。這是聯(lián)合國首次明確提出變革全球治理，有望開啟全球治理的新紀(jì)元。
一是全球治理將成為聯(lián)合國的核心使命。一方面，隨著主權(quán)國家數(shù)量的大量增長和大國政治因素的不斷上升，聯(lián)合國在避免戰(zhàn)爭和解決沖突方面有時顯得乏力；另一方面，全球性問題的不斷涌現(xiàn)，使聯(lián)合國在應(yīng)對全球性挑戰(zhàn)方面的意義、優(yōu)勢和價值更加突出。聯(lián)合國不僅要成為全球治理的主要平臺，更要成為全球治理的主導(dǎo)力量。
二是聯(lián)合國的三大工作支柱將轉(zhuǎn)變?yōu)槿笕蛑卫矸懂牎：推健l(fā)展和人權(quán)是聯(lián)合國的三大工作支柱。但和平行動、可持續(xù)發(fā)展議程、人權(quán)事業(yè)要取得成效，關(guān)鍵是以治理實現(xiàn)相互聯(lián)結(jié)和協(xié)同。也就是說，要以全球安全治理、全球發(fā)展治理和全球人權(quán)治理實現(xiàn)三大工作支柱的轉(zhuǎn)型和升級。
三是氣候變化、人工智能、全球公域?qū)⒊蔀槁?lián)合國推動和主導(dǎo)的三個全球治理重點領(lǐng)域。氣候變化對自然界和人類的影響是全面、深遠(yuǎn)且不可逆的，人工智能作為一項改變未來的顛覆性技術(shù)，帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)巨大且具有不確定性。極地、深海、網(wǎng)絡(luò)和外空等全球公域不屬于任何主權(quán)國家，仍缺乏有效的國際規(guī)則。在氣候變化、人工智能和全球公域的全球治理方面，聯(lián)合國大有可為。
人權(quán)事業(yè)新篇章
《聯(lián)合國憲章》沒有專章規(guī)定人權(quán)的相關(guān)條款，但明確把人權(quán)作為宗旨之一。憲章生效后3年，聯(lián)合國就頒布《世界人權(quán)宣言》，并陸續(xù)簽署國際人權(quán)兩公約，制定各類國際人權(quán)條約。冷戰(zhàn)結(jié)束后，通過確立人權(quán)的支柱地位，提出“保護(hù)的責(zé)任”規(guī)范，推進(jìn)人權(quán)主流化，倡導(dǎo)“基于人權(quán)和為了人權(quán)”的價值引領(lǐng)作用，人權(quán)的意義和重要性得到極大提升。2021年，聯(lián)合國秘書長《我們的共同議程》報告進(jìn)一步提出，要“重續(xù)以人權(quán)為基礎(chǔ)的新社會契約”。
聯(lián)合國的前途與人權(quán)事業(yè)息息相關(guān)。聯(lián)合國是主權(quán)國家組成的全球性機(jī)構(gòu)，平衡好主權(quán)和人權(quán)之間的關(guān)系、處理好主權(quán)與人權(quán)之間的張力、解決好主權(quán)與人權(quán)之間的沖突，對聯(lián)合國未來的發(fā)展方向具有決定性意義。
一是把主權(quán)和人權(quán)確立為聯(lián)合國的共同基石和雙重原則。《聯(lián)合國憲章》既將人權(quán)作為宗旨之一，又確立主權(quán)平等原則。這就要求聯(lián)合國把主權(quán)和人權(quán)統(tǒng)一起來，實現(xiàn)尊重主權(quán)和保護(hù)人權(quán)的動態(tài)平衡：人權(quán)保護(hù)需尊重國家主權(quán)，而主權(quán)行使不得侵犯基本人權(quán)；既要維護(hù)國家主權(quán)的平等性，又要推動人權(quán)保障的普遍性。
二是把人權(quán)理事會提升為聯(lián)合國主要機(jī)構(gòu)。人權(quán)理事會取代人權(quán)委員會后，從經(jīng)社理事會的職司機(jī)構(gòu)升格為大會的附屬機(jī)構(gòu)。但這仍不足以體現(xiàn)人權(quán)事務(wù)的重要性。人權(quán)理事會進(jìn)一步升級為與安理會和經(jīng)社理事會一樣的憲章機(jī)構(gòu)，將極大推動促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的工作，也將有利于提高聯(lián)合國的國際地位。
三是加強(qiáng)人權(quán)在安全、發(fā)展、國際法治和全球治理中的價值引領(lǐng)作用。無論維護(hù)國際和平與安全、推動可持續(xù)發(fā)展，還是開展國際法治和全球治理，“基于人權(quán)和為了人權(quán)”既是聯(lián)合國所有工作的出發(fā)點又是最終目標(biāo)。這就要求聯(lián)合國加強(qiáng)機(jī)構(gòu)間協(xié)作、加大資源和政策整合、加快推動人權(quán)主流化。
伙伴關(guān)系新篇章
隨著會員國的增多、機(jī)構(gòu)的擴(kuò)大、職能的拓展，聯(lián)合國在內(nèi)外構(gòu)建起各種伙伴關(guān)系。全球伙伴關(guān)系是聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)之一，對于聯(lián)合國的和平事業(yè)、人權(quán)事業(yè)和全球治理事業(yè)同樣必不可少，且越來越重要。
與多利益攸關(guān)方的伙伴關(guān)系對于聯(lián)合國的未來具有特殊的意義。
一是聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)的伙伴關(guān)系。聯(lián)合國由主要機(jī)關(guān)、專門機(jī)構(gòu)、附屬機(jī)構(gòu)、基金和項目、研究和訓(xùn)練等140個實體組成。聯(lián)合國“80周年倡議”下正在進(jìn)行的架構(gòu)和項目調(diào)整、授權(quán)任務(wù)執(zhí)行情況審查和效率改進(jìn)三方面的改革，目的就是在聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)形成更加精簡、高效、協(xié)同的伙伴關(guān)系，提升整體成效。這一聯(lián)合國歷史上規(guī)模、力度和影響最大的改革將有利于塑造聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)更協(xié)調(diào)的伙伴關(guān)系。
二是聯(lián)合國與其他全球性和區(qū)域性國際組織的伙伴關(guān)系。除了聯(lián)合國，世界上還有幾千個政府間國際組織和幾萬個非政府間國際組織在開展活動。作為國際體系的核心和國際秩序的基礎(chǔ)，聯(lián)合國在開展全球合作和全球治理的過程中，需要其他國際組織的支持。特別是作為聯(lián)合國未來核心使命的全球治理，更有賴于區(qū)域國際組織的協(xié)作。全球治理與區(qū)域治理的相互補(bǔ)充，有助于加強(qiáng)聯(lián)合國的權(quán)威性和有效性。
三是聯(lián)合國與私營部門和民間社會等非國家行為體的伙伴關(guān)系。如果說在和平與安全領(lǐng)域，各國中央政府和政府間國際組織仍居主導(dǎo)地位，那么在發(fā)展領(lǐng)域，企業(yè)、城市、地方政府等次國家行為體以及大量非政府組織，正發(fā)揮著獨特作用。而在解決全球性問題時，這些非國家行為體以其代表性、專業(yè)性和影響力凸顯價值和重要性。與非國家行為體的伙伴關(guān)系對于提高聯(lián)合國的效能至關(guān)重要。
全面改革新篇章
改革貫穿于聯(lián)合國80年歷程和各個工作領(lǐng)域。冷戰(zhàn)時期，區(qū)域集團(tuán)制度的形成、機(jī)構(gòu)規(guī)模的擴(kuò)大、維和行動的部署，都是在憲章條款之外的改革之舉。冷戰(zhàn)結(jié)束后，聯(lián)合國又啟動安理會改革和維和行動改革，在人權(quán)領(lǐng)域倡導(dǎo)一系列新理念和新規(guī)范。2020年以來，以《我們的共同議程》《未來契約》和“80周年倡議”為代表，聯(lián)合國加快改革進(jìn)程和改革力度，并取得積極進(jìn)展。
聯(lián)合國的未來取決于通過全面改革實現(xiàn)轉(zhuǎn)型和升級。
一是政治改革。如果說《我們的共同議程》體現(xiàn)了秘書長代表聯(lián)合國向會員國提出重振多邊主義的政治改革建議，《未來契約》則代表了會員國通過和借助聯(lián)合國進(jìn)行政治改革的目標(biāo)與行動。這種改革涉及主權(quán)與人權(quán)關(guān)系、全球治理體系、伙伴關(guān)系等事關(guān)聯(lián)合國未來的重大和根本性問題。
二是行政改革。從《政策簡報11：聯(lián)合國2.0》立足更強(qiáng)大的組織文化，提出被稱為“變革五重奏”的數(shù)據(jù)、創(chuàng)新、數(shù)字化、前瞻力和行為科學(xué)方法五大現(xiàn)代技能，到聯(lián)合國“80周年倡議”聚焦三個工作流程改革，聯(lián)合國現(xiàn)任秘書長古特雷斯推動的這些行政改革，是對歷任秘書長管理改革的傳承和超越，目的是實現(xiàn)對聯(lián)合國系統(tǒng)的升級改造。
三是安理會改革。安理會是聯(lián)合國最特殊和最重要的制度設(shè)計。如果能夠因應(yīng)會員國的變化和某些大國的表現(xiàn)，在擴(kuò)大安理會規(guī)模、增加安理會的代表性特別是非洲國家的代表性、對否決權(quán)進(jìn)行適當(dāng)限制，則有可能進(jìn)一步加強(qiáng)安理會的權(quán)威性和有效性。
值此成立80周年之際，在“我聯(lián)合國人民”的期待中，聯(lián)合國再次出發(fā)，奮力開啟新的篇章。（作者是復(fù)旦大學(xué)聯(lián)合國與國際組織研究中心主任、聯(lián)合國和平大學(xué)特聘教授）
