文 | 劉守英 中國人民大學經(jīng)濟學院教授

縱觀中國自20世紀以來經(jīng)歷的社會重大轉(zhuǎn)型，社會形態(tài)從農(nóng)業(yè)社會發(fā)展為工業(yè)社會，然后又發(fā)展為城鄉(xiāng)中國社會，中國的土地制度隨之也在發(fā)生著重大變革，即從農(nóng)業(yè)社會形態(tài)下的土地制度變成了工業(yè)社會形態(tài)下的土地制度，進而在快速城市化時期進一步轉(zhuǎn)型。隨著如今邁入城鄉(xiāng)中國社會，城市化率接近70%，城市化發(fā)展走向城鄉(xiāng)融合，適應社會變革的需要，土地制度勢必又將發(fā)生進一步的變革。

中國正邁入城鄉(xiāng)融合階段

伴隨著工業(yè)化的發(fā)展，中國進入快速城市化階段，城鄉(xiāng)經(jīng)濟形態(tài)具有明顯的單向城市化特征，主要表現(xiàn)為人口、土地、資本等要素從鄉(xiāng)村向城市單向流動。

巨量農(nóng)村人口快速向城市地區(qū)遷移。2000年至2023年，中國常住人口城市化率從36.22%提高到66.16%，每年有超過2000萬人口從鄉(xiāng)村流入城市。在城鄉(xiāng)二元體制下，中國出現(xiàn)常住人口城市化率比戶籍人口城市化率高17.86個百分點的現(xiàn)象。

建設用地擴張集中用于城市地區(qū)。2001年至2023年，全國城市建成區(qū)面積共增加了40473.37平方公里，年均凈增7.66%。主要城市擴張明顯，直轄市、省會城市、地級市建成區(qū)面積年均增長率分別為8.28%、11.98%、7.25%。

資本持續(xù)從鄉(xiāng)村向城市單向流動。土地出讓收入和土地抵押融資成為城市基礎設施建設資金的主要來源。2003年至2021年，土地出讓成交款從3432.45億元增加到76243.45億元，土地出讓成交款占城市政府財政收入的比重達到68.64%。

發(fā)達國家城市化發(fā)展至城市化率超70%的成熟階段后，城鄉(xiāng)空間普遍出現(xiàn)融合現(xiàn)象，經(jīng)濟形態(tài)出現(xiàn)城鄉(xiāng)融合形態(tài)。根據(jù)發(fā)達國家經(jīng)驗，城鄉(xiāng)融合形態(tài)典型特征包括：城鄉(xiāng)空間內(nèi)形成城鄉(xiāng)連續(xù)體；人口開始向郊區(qū)和鄉(xiāng)村流動；城鄉(xiāng)經(jīng)濟相互依存；城鄉(xiāng)均成為人們生活、生產(chǎn)方式的空間。

土地制度應適應城鄉(xiāng)融合形態(tài)

在即將進入城鄉(xiāng)融合形態(tài)節(jié)點上，中國常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率差距仍然達到18%左右。城鄉(xiāng)收入差距仍然偏高，雖然中國城鄉(xiāng)收入比已降至2.39，但與東亞發(fā)達經(jīng)濟體的1.4還有較大差距。

我們一直從建構(gòu)的思路來考慮制度安排。在農(nóng)業(yè)社會形態(tài)下，土地制度主要圍繞著人地關(guān)系作出制度安排，以分配土地權(quán)利，提升土地利用效率，分配土地利益，有地者占有土地剩余維持農(nóng)業(yè)社會的運轉(zhuǎn)，并以所有者和耕作者之間的利益平衡，保持土地秩序的穩(wěn)定。

后來，為快速建構(gòu)現(xiàn)代國家，推進大規(guī)模工業(yè)化，改變原來的小農(nóng)所有制為集體所有制，重構(gòu)了農(nóng)業(yè)社會下的土地制度、土地權(quán)利、土地利益分配，在城市實行土地國有制，在農(nóng)村實行土地集體所有制，保證農(nóng)村土地剩余對城市工業(yè)化的支撐，并以低工資低食品價格滿足工業(yè)化時期的資本積累。

邁入大規(guī)模城市化階段后，為滿足城市擴張的需要，在原有的土地制度基礎上又推出了征地制度，以低價征地制度來保證政府高效征收集體土地為國有用地，支撐各種產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并把土地級差收益留置在城市。而鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)基本只有“種地”一種。

中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從來是多元化的。因為中國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)如果單一，農(nóng)民必貧困，因為小規(guī)模的農(nóng)業(yè)支撐不了一家的生活和生計。費孝通的《鄉(xiāng)土中國》講，農(nóng)業(yè)是保生計，工副業(yè)保生活，農(nóng)民穩(wěn)定的小康的生活是靠這兩個支撐的。那么，人一定要市民化，人地關(guān)系一定要重構(gòu)，人地關(guān)系重構(gòu)以后形成土地的規(guī)模化，村落的適度集中，形成中國未來的鄉(xiāng)村形態(tài)。

“十五五”期間，為促進城鄉(xiāng)融合形態(tài)的構(gòu)建，必須推進城鄉(xiāng)關(guān)系從失衡轉(zhuǎn)向融合，城鄉(xiāng)形態(tài)從不連續(xù)轉(zhuǎn)向連續(xù)。其中，促進城鄉(xiāng)融合形態(tài)下土地制度變革，是關(guān)乎中國經(jīng)濟動能轉(zhuǎn)換和經(jīng)濟發(fā)展可持續(xù)性的重大議題。

推動城鄉(xiāng)連續(xù)體形態(tài)的構(gòu)建

在城鄉(xiāng)融合狀態(tài)下，城鄉(xiāng)功能發(fā)生重大變化，城鄉(xiāng)隔離的二元形態(tài)變成城鄉(xiāng)連續(xù)體，城市不再是單一具備社會經(jīng)濟屬性的空間，城鄉(xiāng)都是重要生產(chǎn)生活空間，各有獨立的價值，鄉(xiāng)村也就不再是“衰敗的”“被消滅”的。郊區(qū)和鄉(xiāng)村對土地的需求增加，不僅需要大量的公共服務用地，還有服務于郊區(qū)和鄉(xiāng)村生活方式的新業(yè)態(tài)所需用地，而這些土地的使用方式不同于城市，更個性化、更低密度。還要看到，隨著城鄉(xiāng)融合，村里人想走出去，城里人想走進來，實現(xiàn)各自對美好生活的向往，農(nóng)民和宅基地的關(guān)系需要有新的配置。原來那種支持城市工業(yè)化和城市化的傾斜性土地制度必然要發(fā)生變革，讓要素能在城鄉(xiāng)之間流動，讓人們的生活方式能在城鄉(xiāng)之間自由轉(zhuǎn)換，讓公共服務能夠供給到鄉(xiāng)村，以服務于新的經(jīng)濟社會形態(tài)需求，關(guān)鍵是集體土地的級差地租要能夠服務于鄉(xiāng)村。

這就要求理論上必須實現(xiàn)范式轉(zhuǎn)換，從城鄉(xiāng)二分思維轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)融合思維。摒棄傳統(tǒng)單向城市化思維，重新審視城鄉(xiāng)融合的發(fā)展模式。推動構(gòu)建一體化的城鄉(xiāng)融合體系和都市圈體系，將縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村納入城鄉(xiāng)連續(xù)體統(tǒng)一規(guī)劃體系，在土地利用體系、公共設施投入體系等體系構(gòu)建過程中重視城鄉(xiāng)一體化建設，以推動城鄉(xiāng)連續(xù)體形態(tài)的構(gòu)建。

要重構(gòu)“大都市-縣-鎮(zhèn)-村”的城市體系。中心城市進一步提高空間和人口聚集度；次中心城市強化公共服務功能，承載新增人口城市化；縣城形成城鄉(xiāng)融合的主要樞紐；專業(yè)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)突出經(jīng)濟功能，補齊基礎設施和公共服務短板，成為城市體系的重要節(jié)點；推動農(nóng)村一二三產(chǎn)融合發(fā)展和各類新業(yè)態(tài)發(fā)展；鄉(xiāng)村地區(qū)成為城鄉(xiāng)連續(xù)體的一環(huán)，吸引城市要素下鄉(xiāng)。

要推動鄉(xiāng)村系統(tǒng)的重構(gòu)。在保護農(nóng)民的市民權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利基礎上，推動以要素重組升級為核心的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)革命，形成一縣一業(yè)的產(chǎn)業(yè)體系。通過土地制度改革提高單位土地的報酬，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，形成包括生產(chǎn)體系、加工體系、運輸體系和市場體系等環(huán)節(jié)的成體系的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈。

要推動城鄉(xiāng)要素雙向流動和城鄉(xiāng)開放。完善要素市場化配置改革，推進從集體建設用地入市到統(tǒng)一的土地權(quán)利體系、土地利益分配體系和規(guī)劃體系的建設，推進要素下鄉(xiāng)、創(chuàng)造價值。推進城鄉(xiāng)權(quán)利開放，鄉(xiāng)村向外界開放鄉(xiāng)村權(quán)利，城市向農(nóng)民開放城市權(quán)利。

走向城鄉(xiāng)融合的土地制度設計

構(gòu)建一體化的城鄉(xiāng)融合體系和都市圈體系，必須打破原來的城鄉(xiāng)二元土地制度設計，走向城鄉(xiāng)融合的土地制度設計。第一，土地要從原來支撐城市經(jīng)濟發(fā)展，轉(zhuǎn)向支撐全面發(fā)展；城鄉(xiāng)土地具備公平性，用地配置從原來單向配置城市，轉(zhuǎn)向在城市、郊區(qū)、鄉(xiāng)村城鄉(xiāng)連續(xù)體間公平配置，滿足城市用地需求，也滿足鄉(xiāng)村、郊區(qū)的需求。第二，土地級差收益在城市、郊區(qū)、鄉(xiāng)村間配置。第三，隨著郊區(qū)和鄉(xiāng)村實際上成為新的發(fā)展空間，郊區(qū)和鄉(xiāng)村也需要擁有土地的發(fā)展權(quán)。第四，鄉(xiāng)村的土地制度改革是城鄉(xiāng)融合連續(xù)體構(gòu)建的重要制度安排，要進行適應鄉(xiāng)村人口、土地、產(chǎn)業(yè)、村莊的系統(tǒng)重構(gòu)。

具體來說，首先，要改變以行政區(qū)劃和城市等級來配置土地制度的安排，變成城鄉(xiāng)連續(xù)體的土地資源配置。都市圈中的每個城鄉(xiāng)連續(xù)體的節(jié)點，從村莊到城市，都按照功能來定位需求，配置土地。另外，城市和郊區(qū)之間的土地資源再配置要發(fā)生變化，給郊區(qū)更大的土地發(fā)展權(quán)，包括給住宅、新的公共設施和新產(chǎn)業(yè)以更大的土地資源配置。打破原來以行政區(qū)劃做土地配置的做法，適應城鄉(xiāng)融合的不同形態(tài)對土地配置的要求。

其次，要改革現(xiàn)行征地制度。征地應該直接通過土地市場，按市場價格、市場用途來補償。還要打破工業(yè)園區(qū)用地“圈內(nèi)圈外”的劃分，應該“圈內(nèi)圈外”土地權(quán)利一致。構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，核心是土地權(quán)利的市場統(tǒng)一，集體和國有土地的權(quán)利要平等，土地價值的實現(xiàn)方式權(quán)利平等。無論國有土地還是集體土地，均按照功能來利用土地，不再按所有制來進行土地的再配置。

最后，重構(gòu)鄉(xiāng)村系統(tǒng)的土地制度。未來的鄉(xiāng)村應該是村莊適度集中，鄉(xiāng)村土地要改變碎片化配置，要建立人地分離的土地制度。在保證每一個農(nóng)民對土地承包權(quán)利永久化的基礎上，讓耕作權(quán)和使用權(quán)市場化。現(xiàn)在的農(nóng)村土地人格化了，村民與承包地和宅基地捆綁在一起，造成了鄉(xiāng)村土地碎片化的問題，農(nóng)地在鄉(xiāng)村難以規(guī)模化使用。將鄉(xiāng)村適度集中以后，宅基地、承包地、建設用地就可以規(guī)模化。