文 ｜ 楊玉珍 河南師范大學(xué)副校長

在現(xiàn)代化進(jìn)程中，如何處理好工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系，在一定程度上決定著現(xiàn)代化的成敗。黨的十八大以來，我國在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化方面取得顯著成效。習(xí)近平總書記圍繞推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展作出一系列重要論述，2020年在中央農(nóng)村工作會議上指出“要把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點(diǎn)”，2023年在二十屆中央政治局第二次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)“全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”，2024年在主持召開全面推動黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會時(shí)指出“更好發(fā)揮縣城連接城市、帶動鄉(xiāng)村作用，率先在縣域內(nèi)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展”。這些重要論述，為科學(xué)把握城鄉(xiāng)關(guān)系演進(jìn)趨勢、推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供了行動指南。

縣域是以縣城為中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為紐帶、農(nóng)村為腹地的區(qū)域單元?？h城是縣域的政治中心、經(jīng)濟(jì)中心、文化中心和交通中心，是連接城市、服務(wù)鄉(xiāng)村的重要載體。作為我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，縣城具有三重功能。一是集聚要素的功能，縣城是縣域的要素集聚平臺和重要發(fā)展引擎；二是連接城鄉(xiāng)的功能，縣城位于“城尾鄉(xiāng)頭”，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵紐帶；三是承載發(fā)展的功能，縣城是承接大城市功能外溢、吸引農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近城鎮(zhèn)化的重要載體，是推動城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動的重要環(huán)節(jié)。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》提出“城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求”，并對完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制作出戰(zhàn)略部署。完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制的重點(diǎn)在縣城，需充分發(fā)揮縣城作為城鄉(xiāng)融合紐帶的關(guān)鍵作用。

建設(shè)現(xiàn)代化市場體系，增強(qiáng)縣城集聚要素的功能。推動縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)，需進(jìn)一步完善其城市功能，通過建設(shè)現(xiàn)代化市場體系，發(fā)揮集聚效應(yīng)，進(jìn)而增強(qiáng)輻射帶動鄉(xiāng)村的能力。一是進(jìn)一步完善市場機(jī)制，通過制度建設(shè)營造公平競爭的市場環(huán)境，推動金融、信息、科技等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)加快發(fā)展；二是在數(shù)字經(jīng)濟(jì)背景下通過大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等技術(shù)提升智慧化水平，依托現(xiàn)代數(shù)字技術(shù)推動市場建設(shè)；三是提升信息化水平和數(shù)字化管理能力，加快新型基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和應(yīng)用，提高縣城中心市場與周邊大中城市的互聯(lián)互通水平。

構(gòu)建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，發(fā)揮縣城承載發(fā)展的功能。產(chǎn)業(yè)是發(fā)展的根基，是縣城集聚生產(chǎn)要素、提供就業(yè)崗位、承載人口的關(guān)鍵。縣城建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系不能眉毛胡子一把抓，不同類型縣城要立足自身資源環(huán)境承載能力、區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，科學(xué)把握功能定位優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，建設(shè)各具特色、富有活力的現(xiàn)代化縣城，進(jìn)而提升產(chǎn)業(yè)集聚和就業(yè)吸納能力。按照《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》中的分類，大城市周邊縣城要主動對接城市群和都市圈優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，融入鄰近大城市建設(shè)發(fā)展，成為與其通勤便捷、功能互補(bǔ)、產(chǎn)業(yè)配套的衛(wèi)星縣城；專業(yè)功能縣城要積極培育發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)和支柱產(chǎn)業(yè)，依托自身優(yōu)勢發(fā)展形成先進(jìn)制造、商貿(mào)流通、文化旅游等產(chǎn)業(yè)集群；農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城要延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，推動三產(chǎn)融合發(fā)展；重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣城要秉持綠色發(fā)展理念，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化，發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)；人口流失縣城需嚴(yán)控城鎮(zhèn)建設(shè)用地增量、盤活存量，促進(jìn)人口集聚、產(chǎn)業(yè)集中，推進(jìn)集約發(fā)展。

完善現(xiàn)代化治理體系，提升縣城輻射帶動的功能。推動縣城完善現(xiàn)代化治理體系，關(guān)鍵是推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，同時(shí)推動基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)均等化，讓留在農(nóng)村的農(nóng)民生活越來越好。隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革不斷深化，越來越多的農(nóng)村人口向縣城集聚，數(shù)據(jù)顯示，2023年全國農(nóng)民工總量29753萬人，其中外出農(nóng)民工17658萬人。推動符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會保險(xiǎn)、住房保障、隨遷子女義務(wù)教育等享有同遷入地戶籍人口同等權(quán)利，讓愿進(jìn)城的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能進(jìn)城、留得住、融得進(jìn)，需不斷提升縣城治理能力和治理水平現(xiàn)代化。要加快推進(jìn)縣城公共服務(wù)向鄉(xiāng)村覆蓋，增強(qiáng)服務(wù)鄉(xiāng)村的能力，通過城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化推動城市的教育、醫(yī)療、文化等資源向鄉(xiāng)村延伸，保障基本公共服務(wù)普惠共享，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)均衡發(fā)展。此外，縣域內(nèi)要保障好進(jìn)城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益，依法維護(hù)其土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)?？缈h域?qū)用妫柰晟啤叭说劐X”掛鉤政策，推行由常住地登記戶口提供基本公共服務(wù)制度，建立新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)與常住人口增加相協(xié)調(diào)的配置機(jī)制，健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制。

提升縣城綜合承載能力，支撐城鄉(xiāng)融合發(fā)展。首先，參照城市功能推進(jìn)縣城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因地制宜補(bǔ)齊短板弱項(xiàng)，提升公共服務(wù)設(shè)施、市政公用設(shè)施、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，夯實(shí)縣城運(yùn)行基礎(chǔ)支撐。要加快構(gòu)建便捷、高效的交通網(wǎng)絡(luò)，縮短城市和縣城的時(shí)空距離。各類開發(fā)區(qū)要從產(chǎn)業(yè)、城市、文化和生態(tài)等方面統(tǒng)籌規(guī)劃，使其成為建在縣城的城市樣板區(qū)。探索縣城存量低效建設(shè)用地再開發(fā)模式，規(guī)劃建設(shè)一批中心鎮(zhèn)、專業(yè)鎮(zhèn)、重點(diǎn)鎮(zhèn)、特色鎮(zhèn)，以點(diǎn)帶面，培育城鄉(xiāng)融合的有效載體。其次，吸引優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源進(jìn)入縣城，引導(dǎo)社會資本參與縣城建設(shè)。推進(jìn)城市有機(jī)更新，建設(shè)宜居宜業(yè)的現(xiàn)代化縣城，提升其現(xiàn)代化水平和便利化程度，更好滿足農(nóng)民到縣城就業(yè)安家需求和縣城居民生產(chǎn)生活需要。最后，深化賦予特大鎮(zhèn)同人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)改革，通過放權(quán)賦能提高其輻射帶動鄉(xiāng)村、支撐城鄉(xiāng)融合發(fā)展的能力。