文 ｜ 黃璜 北京大學政府管理學院副院長、教授

智慧城市建設是依托數字化、網絡化和智能化，推動各領域全方位轉型升級，實現可持續發展目標的城市更新過程，是城市現代化建設的重要組成部分。黨的二十屆三中全會《決定》提出“推動形成超大特大城市智慧高效治理新體系”，為超大特大城市構建現代化治理體系作出重大部署。

四重基本邏輯

智慧城市建設大體上包含四重基本邏輯。第一為“連接”。建設智慧城市，首要的是建設網絡和計算基礎設施。通過互聯網、移動網、物聯網乃至算聯網架構，實現泛在聯網計算。這是所有公共部門、私人部門數字化轉型和創新的基本依托。第二為“賦能”。數字化加快了數據處理時間，網絡化擴大了數據傳遞空間，智能化提升了將數據轉換為知識并指導人們行動的能力。數字技術改造了公私部門業務的實現方式和提供方式，提高了管理與服務的效率和效能。第三為“協同”。基于對網絡、計算、數據和應用能力等各個層面基礎資源的集成、共享和開放，不斷擴大跨部門、跨區域、跨層級以及公共部門、社會之間的協作范圍，提升協作水平。第四為“運營”。各地設立了城市運營（管理）中心、政務數據管理部門以及不同性質的數據企業等新型機構，一些地方還專門設立了“首席數據官”，綜合利用大數據和人工智能等技術手段提升和優化城市綜合管理水平。

四重基本邏輯相互關聯又依次遞進，既是智慧城市建設的不同方面，也是不同階段，體現了從規模化發展、高效化發展走向可持續發展的基本路徑。其中“連接”為智慧城市提供了物力，打通了城市系統內各部分的物理關聯；“賦能”為智慧城市提供了能力，提高了城市每個子系統的運行效率；“協同”為智慧城市提供了合力，促進了各子系統間的聯動；“運營”或者說是數字化運營，則為智慧城市提供了活力——它是城市在系統層面上適應外部環境變化并持續輸出競爭優勢的核心邏輯，是走向可持續發展的必由之路。

運營管理在理論上是對數字系統運行進行持續且精細的“調理”過程。運營與運行、運維既有密切聯系，又有深層區別。“運行”是數字系統功能實現或職責履行的過程。“運維”是為確保數字系統正常運行提供資源和服務保障的過程。“運營”則著眼于系統的迭代優化和改進，是調度包括運維在內的各種活動和資源，來讓系統運行更優更好、創造更大價值的過程。相對于通常講的運作，對運營的管理更強調可持續性和長效性。

具體到智慧城市的數字化運營，不能簡單地將其理解為對數字技術系統的運營，而是將運營管理的理念擺到城市治理的層面，旨在通過數字技術持續優化城市管理運行中的公共政策和管理流程，確保提供高質量的物品和服務，保持城市良好的運行狀態。從這個意義上說，智慧城市的運營目標至少有以下幾個方面。一是持續優化城市基礎設施管理，確保城市基礎設施平穩運行，提高資源利用效率，降低管理成本。二是持續提升公共服務質量和水平，提供高效、便捷、公平的公共服務，滿足城市居民多樣化需求，提升其滿意度。三是持續營造良好的營商環境，促進產業轉型升級，推動經濟可持續發展。四是持續提升社會治理效能，構建和諧宜居環境。五是持續推進生態文明建設，保護環境，實現綠色發展。

“運營”邏輯

智慧城市的“運營”邏輯引領城市管理進入新階段，這主要體現在以下幾個方面。一是從經驗性走向科學性。傳統的城市運營主要依靠人工經驗判斷進行決策。在數字化、智能化條件下，城市運營逐漸轉變為基于大數據反饋的運行狀態進行決策。通過大數據分析，城市運行系統可以實現持續的迭代優化，提高管理決策的科學性和準確性。二是從粗放式轉為精細化。過去的城市管理主要側重于實現管理和服務的功能，較少關注過程中的細節優化。智慧城市運營注重服務細節的優化和提升，通過精細化“調理”提高城市運行效率和居民滿意度。三是從擴張式轉為內涵式。傳統城市信息化建設往往是業務驅動的，一事一系統的建設方式導致系統間互不兼容，資源浪費嚴重。智慧城市運營強調以數據驅動為核心，推動平臺化建設，并通過數據整合和共享，實現資源高效利用和系統協同運作。四是從反應性轉為預見性。傳統城市運營多是在問題出現后采取處理措施。智慧城市運營則依托智能預測技術，提前識別潛在問題和采取預防性措施，從而降低風險，提升城市對不確定性的應對能力和安全水平。

智慧城市“運營”依托于有效的持續反饋機制。城市，尤其是超大特大城市，是典型的開放復雜巨系統。復雜性體現了無序性和有序性的統一。解決城市系統治理難題的有效方法是識別出復雜現象中的結構化特征，將非結構化的問題轉化為結構化問題。實現這一過程的前提是建立可靠且持續的反饋機制，動態揭示系統運行的實際情況與目標之間的差距，對系統運行狀態進行有效預測和迭代調適，使系統積極適應和應對內部條件和外部環境的變化。

為此，需要建立一整套能夠對系統運行的關鍵數據進行采集、共享和整合的信息機制，以全面跟蹤和反映系統的運行狀態。傳統依賴人工手段的信息機制不僅耗時長、效率低，在準確性和實時性方面也受到限制。智慧城市建設基于“連接”“賦能”和“協同”邏輯下形成的數字技術系統，將城市時空中持續生產和流動的信息從原有形態中分離出來，形成相對獨立且可計算的信息子系統。這一過程將城市物理空間和社會空間中的實體和過程轉化為數字空間中的統一編碼和計算，構成新型信息機制，實現對城市運行狀態更加全面、及時、準確地記錄、反饋和優化。

數字化運營的實踐

智慧城市的數字化“運營”包含不同的層次。在宏觀上覆蓋城市的整體運行。城市治理者利用智慧系統，全面掌握城市運行狀態，并適時進行決策調整。例如，領導駕駛艙系統可以通過關鍵指標的數據統計和展示，讓城市治理者“一屏觀全城”，實時查看城市整體運行狀態，并根據異常報警進行決策和指揮。在中觀上涵蓋城市經濟調度和社會關系管理。例如，“經濟大腦”系統可以實時、精準地監測和預測城市經濟運行質量和企業經營狀況，模擬經濟調度過程，從而強化經濟趨勢的研判，提升經濟治理效果。在微觀上則涉及城市智慧服務、數據和基礎設施的管理保障。5月份，國家發改委會同多個部門發布的《關于深化智慧城市發展　推進城市全域數字化轉型的指導意見》提出要“建立城市數據資源運營、設施運營、服務運營體系”。例如，政務服務通過線上系統和線下大廳的融合運營來提升企業和公眾的獲得感和滿意度；公共數據授權運營則已成為地方統籌公共數據開放、開發和增值服務的重要形式。

智慧城市運營需要設立“首席數字運營官（CDOO）”，負責領導和協調城市或部門的數字化運營工作。目前，在公私機構中負責協調信息化或數字化相關業務的領導崗位包括首席技術官（CTO）、首席信息官（CIO）以及首席數據官（CDO）。其中，設置CDO已經成為許多地方推動公共數據管理體制改革的重要舉措。然而，CTO、CIO和CDO雖然都強調領導和協調，但他們更多關注管理工具和資源的優化配置，而不是著眼于城市或部門的主營業務決策與執行調優，因此理論上并不對系統的整體負責。

在實踐中，人們已經認識到，數據歸集、治理和共享都不是數字化轉型的最終目標。簡單粗放的數據歸集和治理可能導致巨大的存儲、計算資源的浪費以及安全風險。理論上，“大數據”的核心價值在于通過持續跟蹤和反饋真實世界的運行狀態，驅動業務流程、資源配置和溝通內容的迭代優化，從而更好地實現管理和服務的目標。然而，大數據只有經過反復“琢磨”才能產生價值。誰來“琢磨”？需要跟蹤什么？反饋什么？場景是什么？模型是什么？指標如何改進？關鍵數據是哪些？如何降低實施成本？這些才是數字化轉型需要解決的核心問題。而領導這套“跟蹤——反饋——優化”系統，正是首席數字運營官的核心使命。

十多年來，智慧城市建設逐步將連接、賦能和協同的“智慧”拓展到城市運行的方方面面，而運營則主要在政府數據治理和基礎設施保障等方面發揮作用。下一步，要積極探索將數字化運營應用在城市運行的整體層面，并基于制度和管理上的創新，讓智慧城市建設從數量型向質量型轉變，從規模發展走向可持續發展，開辟城市全域數字化轉型的新路徑，提升城市在挑戰中尋求自我成長的能力，最終造福城市中的所有人。