陳功 北京大學人口研究所常務副所長、教授、博士生導師、老年學研究所常務副所長

王瑜 北京大學人口研究所

武繼磊 北京大學人口研究所副教授

程云飛 北京大學人口研究所

從國家十二五規(guī)劃綱要到習近平總書記在京津冀協(xié)同發(fā)展工作座談會上的重要講話，再到《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》出臺，京津冀協(xié)同發(fā)展已經(jīng)成為國家重大發(fā)展戰(zhàn)略。

京津冀地區(qū)包括北京、天津以及河北11個地市，土地面積21.6萬平方公里，囊括１億多人口，2013年GDP為6.2萬億元，占全國1/9。解決好京津冀地區(qū)人口協(xié)同發(fā)展問題，將為中國特大城市都市圈人口一體化發(fā)展提供示范標本。

為此，從國家整體發(fā)展的全局高度和京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略角度入手，梳理國內(nèi)外特大城市及城市群和都市圈的人口調(diào)控經(jīng)驗，重新審視和評析首都北京最近30年人口調(diào)控政策和研究狀況，對未來制定京津冀人口有序遷移和合理分布政策，促進區(qū)域人口與經(jīng)濟社會和資源環(huán)境的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，具有重要的戰(zhàn)略意義和參考價值。

世界主要特大城市圈人口調(diào)控政策經(jīng)驗范式

特大城市都市圈人口調(diào)控是全球性難題。國外特大城市人口調(diào)控政策可大體分為以下五類：

建立衛(wèi)星城或次中心疏導戰(zhàn)略。

英國倫敦是通過規(guī)劃衛(wèi)星城和次中心引導人口與資源環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展相適應的典型。1944年倫敦出臺規(guī)劃，提出建設城市內(nèi)環(huán)、郊區(qū)圈、綠帶環(huán)、鄉(xiāng)村外環(huán)，并在外圍建立衛(wèi)星城，使中心城市人口集中、住房條件惡化、工業(yè)發(fā)展用地緊缺等問題得到緩解；針對外圍衛(wèi)星城人口集聚力缺乏等問題，制定《大倫敦規(guī)劃（1969年）》，提出使城市沿三條主要快速交通干線向外擴展，并在終端分別建設三座“反磁力吸引中心”城市；2008年出臺新規(guī)劃，將倫敦劃為東西南北中五個次區(qū)域，強調(diào)相互間的“可滲透性”，鼓勵跨區(qū)域經(jīng)濟活動。

功能疏解和機構(gòu)搬遷政策。

日本參眾兩院1990年通過關(guān)于國會等機構(gòu)轉(zhuǎn)移決議案，提出將轉(zhuǎn)移國會和中央政府功能，調(diào)整東京首都功能，由“一極集中”向“多核心型”城市發(fā)展。韓國1972年制定《大城市人口分散措施》，要求搬遷京畿道、明知和漢陽等大學；次年，首爾開始外遷行政機構(gòu)。

注重法律和規(guī)劃引導人口布局。

法國巴黎1965年制定《巴黎地區(qū)國土開發(fā)與城市規(guī)劃指導綱要（1965—2000）》和《巴黎地區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃》，對巴黎地區(qū)整體功能布局制定為期35年的規(guī)劃。日本政府先后頒布《東京特別都市計劃》《首都圈整備計劃》《東京都長期規(guī)劃》，完善東京都市圈功能布局。韓國政府專門制定《工業(yè)布局法》，輔以差別化稅收政策。

通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局調(diào)控人口 。

不少特大城市都市圈通過產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整間接調(diào)控人口結(jié)構(gòu)和分布，達到“以業(yè)控人”目的。

法國巴黎曾借助行政審批和稅收手段進行產(chǎn)業(yè)調(diào)控：一方面，嚴格限制市區(qū)核心地區(qū)新產(chǎn)業(yè)建立；另一方面，通過提供各種財政補貼鼓勵巴黎地區(qū)產(chǎn)業(yè)遷往外地。

通過調(diào)控公共服務和社會保障間接調(diào)控人口。

一些發(fā)達國家特大城市通過稅收和法律等手段調(diào)控公共服務以限制人口流入或過度聚集。

英國政府曾通過法律規(guī)定最低人均居住面積，以控制房屋建筑總面積來控制人口規(guī)模。法國巴黎在市區(qū)比郊區(qū)征收更多建筑用地稅。韓國首爾對大型建筑物的建筑商征收人口過密稅。

綜上，國際特大城市都市圈人口調(diào)控經(jīng)驗表明，城市轉(zhuǎn)型期人口調(diào)控應綜合調(diào)控人口總量、結(jié)構(gòu)和分布，還應注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，并系統(tǒng)運用經(jīng)濟、法律、規(guī)劃和行政等手段進行宏觀調(diào)控。

國內(nèi)特大城市群人口調(diào)控模式梳理

當前我國正處于快速城鎮(zhèn)化時期，特大城市人口調(diào)控對象主要是外來流動人口。

針對流動人口大規(guī)模快速流入特大城市狀況，我國很多城市采取了多層面人口調(diào)控策略，其中，核心在于戶籍制度改革以及主要依附于戶籍的公共服務和社會保障體系如何實現(xiàn)對流動人口的實際有效覆蓋。

以控制人口規(guī)模為基線，有序放開戶籍管理制度。

為滿足流動人口落戶需求，廣州市于2010年11月正式實施積分制入戶制度。2014年3月，廣州市公布人口調(diào)控和入戶政策“1+3”文件，通過積分入戶等方式推動1300萬人進城。

以產(chǎn)業(yè)引導為主，優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)和分布。

上海市針對當?shù)厝丝谒刭|(zhì)總體層次不均衡的現(xiàn)狀，結(jié)合產(chǎn)業(yè)布局，提出“壓低端、擴中端、引高端”原則，優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)。壓低端，即盡可能減少存量人口中的低端產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員，在增量人口中控制低端人口增速，降低比例；擴中端，就是通過產(chǎn)業(yè)政策、社會保障及公共服務引導，擴大符合當?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方向的中端勞動力；引高端，就是通過合理積極的人才政策，吸引當?shù)亟ㄔO需要的高素質(zhì)人才。

增強交通、教育、醫(yī)療等公共服務對人口的疏導和調(diào)節(jié)作用。

《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008—2020年）》提出通過改善教育和醫(yī)療的公共服務調(diào)節(jié)人口結(jié)構(gòu)的舉措。包括優(yōu)化基礎教育結(jié)構(gòu)，合理配置義務教育辦學資源，逐步解決常住人口子女平等接受義務教育問題；優(yōu)化配置醫(yī)療衛(wèi)生資源，推動醫(yī)療衛(wèi)生資源向農(nóng)村基層、城市社區(qū)傾斜。

區(qū)域協(xié)同、合作分工，調(diào)控人口有序流動，形成合理布局。

《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》提出，長三角地區(qū)應依托核心區(qū)引導蘇北、浙西南地區(qū)產(chǎn)業(yè)和人口有序集聚，加快城市發(fā)展。引導和鼓勵人口向沿江、沿灣、沿海以及主要交通沿線、資源環(huán)境承載能力強的重點城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，適度提高人口集聚度。

京津冀都市圈人口調(diào)控政策局限和內(nèi)因分析

盡管自20世紀80年代以來就已形成一體化發(fā)展思路，但在京津冀城市圈迅速發(fā)展過程中，低層次產(chǎn)業(yè)吸引了大量外來人口涌入。另一方面，與人口調(diào)控政策相關(guān)的戶籍、住房、就業(yè)等相關(guān)制度和教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務配套改革滯后，嚴重影響人口在京津冀地區(qū)的均衡聚集和分布。加之區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展差異和居民收入差異顯著、人口承載力不均衡等矛盾突出，嚴重制約著京津冀未來長遠發(fā)展。

目前，人口調(diào)控問題已成為北京亟待破解的關(guān)鍵難題，也成為制約京津冀協(xié)同發(fā)展、構(gòu)建新首都經(jīng)濟圈和世界級城市群的主要瓶頸。

縱向來看，進入新世紀以來，北京市人口調(diào)控政策相關(guān)研究和實施大多局限于就北京市本地范圍進行調(diào)控和政策規(guī)劃。從最近30年北京人口調(diào)控政策歷史演變和實際效果評估看，多數(shù)人口調(diào)控政策缺少從國家整體發(fā)展戰(zhàn)略角度和京津冀協(xié)同發(fā)展角度的統(tǒng)籌考量和頂層設計，過多依賴戶籍管控、行政限制等強制管理手段和硬性調(diào)控政策，尤其對于流動人口的調(diào)控，缺少京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略下的實證分析與科學預測，簡單的行政強制措施居多，社會保障和公共服務缺位。

作為我國最早提出實現(xiàn)一體化發(fā)展的地區(qū)，京津冀一體化水平至今仍低于其他經(jīng)濟圈，其根本原因在于本地區(qū)整體市場化程度不高，發(fā)展不均衡，尚未真正突破“行政區(qū)”簡單疊加的利益壁壘，未形成“經(jīng)濟區(qū)”協(xié)同發(fā)展的有效模式和現(xiàn)實路徑。實踐證明，單純依靠行政方式推動很難形成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的真正合力，必須在京津冀協(xié)同發(fā)展的國家戰(zhàn)略規(guī)劃下充分發(fā)揮市場的決定性作用。

未來京津冀人口協(xié)同發(fā)展的調(diào)控原則與路徑選擇

京津冀城市圈人口有序轉(zhuǎn)移與合理分布研究，首先應從國家戰(zhàn)略角度進行頂層設計，將京津冀協(xié)同發(fā)展的人口調(diào)控納入國家和京津冀三地發(fā)展的長遠戰(zhàn)略規(guī)劃中。其次，就其人口調(diào)控政策目標而言，不僅要著眼于人口分布與新首都圈的產(chǎn)業(yè)布局、城市功能定位、基礎設施、公共服務和社會保障體系相匹配，更要考慮區(qū)域人口與資源環(huán)境和經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，統(tǒng)籌規(guī)劃，穩(wěn)步推進，促進區(qū)域內(nèi)人口有序遷移與合理分布。

實現(xiàn)京津冀一體化、構(gòu)建世界級都市群、打造國際一流首都圈的目標應遵循以下基本原則：

切分好政府調(diào)控和市場導向的職責分工，將頂層設計、市場導向與制度建設和法治保障相結(jié)合，綜合運用多種手段進行宏觀調(diào)控，構(gòu)建科學的人口調(diào)控政策體系，確保人口有序轉(zhuǎn)移和平穩(wěn)過渡，實現(xiàn)人口合理分布和首都圈成功轉(zhuǎn)型。

與城市群人口分布的優(yōu)化相結(jié)合，增強區(qū)域內(nèi)新城、中小城市和小城鎮(zhèn)對人口的吸納和集聚能力，引導人口由特大城市主城區(qū)向這些地區(qū)疏散轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)城市群人口與經(jīng)濟社會資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。

分析京津冀區(qū)域內(nèi)人口分布和轉(zhuǎn)移的現(xiàn)狀與問題，測算區(qū)域內(nèi)中小城市人口承載能力與潛力；識別影響該區(qū)域內(nèi)部人口轉(zhuǎn)移的市場因素和制度障礙；基于此，就提高中小城市人口集聚能力、促進區(qū)域內(nèi)人口有序轉(zhuǎn)移與合理分布和實現(xiàn)城市群協(xié)調(diào)發(fā)展等機制體制進行創(chuàng)新性設計。

未來京津冀人口系統(tǒng)調(diào)控政策的四個方向性路徑如下：

擬定京津人口向河北等區(qū)域內(nèi)人口密度較低地區(qū)有序轉(zhuǎn)移疏導政策。

對北京市2005—2012年各區(qū)縣常住人口動態(tài)數(shù)據(jù)進行定量分析后發(fā)現(xiàn)，北京市常住人口分布不均，朝陽和海淀始終是人口最為集中的區(qū)域，海淀、朝陽、昌平和西城四區(qū)集聚了北京人口的50%。

據(jù)地理特征進行分板塊分析發(fā)現(xiàn)，北京人口分布有兩個集聚中心，一是由海淀、朝陽、昌平、西城四區(qū)域組成的中心偏西北區(qū)域，另一個是通州、大興、豐臺、房山四區(qū)域組成的南部和西南區(qū)域。進一步可細分為內(nèi)圈（東城區(qū)和西城區(qū)）、中圈（海淀區(qū)、朝陽區(qū)、豐臺區(qū)、石景山區(qū)）、外圈（懷柔、密云、延慶、昌平、順義、平谷、通州、大興、房山、門頭溝）。分圈分析可發(fā)現(xiàn)：

內(nèi)圈人口集中程度逐漸變小，人口集中趨勢可能在向“城兩區(qū)”以外地區(qū)輻射；

“內(nèi)圈+中圈”即“城六區(qū)”，這一區(qū)域人口總體在向外輻射，中圈可能是人口遷移的主要緩沖區(qū)；

盡管外圈中人口比例實際增長的只有通州、大興，但整體仍呈增長趨勢，這兩區(qū)已成整個北京流動人口主要接收地。

綜合分析，內(nèi)圈人口比例不斷減小，中圈和外圈人口比例變化不明顯，這可能意味著內(nèi)圈人口向外輻射機制正在形成，而中圈向外圈輻射機制尚未真正建立。

根據(jù)上述特點，京津冀人口一體化戰(zhàn)略設計須兼顧解決人口和經(jīng)濟活動“過密”和“過疏”兩方面問題。

為此，人口遷移和分布必須與京津冀功能定位、產(chǎn)業(yè)分工布局相結(jié)合。在對三地人口科學預測和承載力狀況評估基礎上，結(jié)合京津冀三地功能定位和產(chǎn)業(yè)布局戰(zhàn)略分析，擬定與天津承載首都功能轉(zhuǎn)移、河北承接京津功能疏解和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的政策方案相匹配的人口遷移路徑政策。擬定京津人口內(nèi)部存量調(diào)整與向河北及周邊增量遷移相結(jié)合的人口疏導調(diào)控政策。

擬定與人口遷移和重新布局相適應的公共服務均等化疏導政策。

當前，京津冀三地公共服務不均衡明顯，應通過公共服務協(xié)同發(fā)展來疏導調(diào)控人口。應以三地人口預測和承載力狀況分析為基礎，結(jié)合三地功能定位、產(chǎn)業(yè)分工、經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀、公共服務能力及水平，確定促進三地人口遷移和布局的配套公共服務疏導政策。

交通一體化是京津冀區(qū)域一體化的基礎。此外，教育方面，可探索試行京津冀三地高考一體化政策；就業(yè)方面，與功能定位及產(chǎn)業(yè)分工相契合，擬定以市場導向為主的區(qū)域就業(yè)政策；醫(yī)療方面，配置與人口結(jié)構(gòu)相匹配的醫(yī)療資源和公共衛(wèi)生服務政策；養(yǎng)老方面，根據(jù)人口遷移方向和路徑，構(gòu)建滿足不同區(qū)域人口養(yǎng)老需求的社會化養(yǎng)老服務體系和政策。

針對外來流動人口，應強調(diào)有序疏導，而不是簡單“排外”。對為北京市建設作出貢獻的非本地戶籍常住人口，在教育、醫(yī)療等公共服務和社會保障方面應建立相應的準入機制，通過優(yōu)化積分入戶政策和降低限制門檻等舉措，保障其尊嚴和基本權(quán)益。

擬定提升京津冀中小城市人口吸引力和集聚力政策。

重點針對京津周邊衛(wèi)星城和河北大量中小城市人口密度較低的現(xiàn)狀，制定旨在提升京津冀區(qū)域內(nèi)中小城市人口吸引力和集聚能力的發(fā)展規(guī)劃。以三地人口科學預測和承載力狀況分析為基礎，重點研究如何有序放開北京和天津周邊及河北中小城市戶籍制度，提升公共服務和社會福利以增強人口集聚力。

對于中小城市而言，應積極創(chuàng)造條件，吸引凝聚京津等特大城市核心區(qū)域的優(yōu)質(zhì)科技人才資源，轉(zhuǎn)化為當?shù)禺a(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，將這些中小城市變成具有活力的都市連綿區(qū)。

擬定生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)等生態(tài)脆弱區(qū)域人口向沿海等地疏解機制和政策。

近年來，京津冀地區(qū)環(huán)境問題日益突出，嚴重影響本區(qū)域居民生活質(zhì)量和遷移分布。因此，應建立與人口遷移和分布相適應的區(qū)域環(huán)境保護統(tǒng)一規(guī)劃，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)科學生態(tài)移民。應針對京津冀范圍內(nèi)生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)、保護區(qū)等生態(tài)資源和環(huán)境脆弱區(qū)域，制定向渤海沿海等地進行科學生態(tài)移民政策方案。擬定生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)人口和經(jīng)濟向渤海沿海地帶轉(zhuǎn)移疏解機制和政策建議，注意將政策導向、政府干預與產(chǎn)業(yè)布局、就業(yè)設置以及人口資源環(huán)境的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展相結(jié)合。

總體來看，京津冀人口發(fā)展必須與三地資源環(huán)境優(yōu)劣勢相結(jié)合，與三地產(chǎn)業(yè)布局和功能分區(qū)相匹配，同時以動態(tài)眼光科學預測三地長遠發(fā)展，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

注：

1.作者單位：北京大學人口研究所，本文為國家自然科學基金2014年應急項目“京津冀一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的政策研究”子項目“京津冀城市圈人口有序轉(zhuǎn)移與合理分布研究”成果）

2.智庫名片：北京大學人口研究所，是國內(nèi)最先開展人口學研究的單位之一，也是首批獲得聯(lián)合國人口基金資助的重點人口研究機構(gòu)。其前身是成立于一九七九年的北京大學經(jīng)濟學系人口研究室，一九八四年經(jīng)教育部批準成立北京大學人口研究所。

人口健康研究是北大人口研究所的特色研究方向，圍繞這一主題，北大人口研究所開展了一系列研究并成立了多學科研究平臺，擁有國家核心期刊《人口與發(fā)展》。

北京大學人口研究所一九九一年被世界衛(wèi)生組織命名為“世界衛(wèi)生組織生殖健康與人口科學合作中心”；二○○○年成為國家科技部人口健康九七三項目“中國人口出生缺陷的遺傳與環(huán)境可控性研究”首席科學家單位；二○○七年成為該項目“中國人口重大出生缺陷遺傳和環(huán)境交互作用機理研究”首席科學家單位；二○○八年成為亞太經(jīng)濟合作組織健康與投資創(chuàng)新領導委員會專家單位。