中央蘇區地跨江西、福建、湖南、廣東四省，境內地形復雜，山地丘陵眾多，大小江河密布，加之戰爭導致森林植被被毀，水利設施不健全，水、旱、蟲、疫等災害交替發生，且具有連續發生和多災并發的特征。頻發的自然災害既威脅著軍民的生命安全，又極大地擾亂了蘇區的生產發展和社會秩序。因此，中國共產黨領導的政權能否有效地戰勝自然災害，直接關乎蘇區的鞏固和發展。在負起繁重艱巨革命任務的同時，蘇維埃政府將減災視為十分重要的工作，制定并頒布了一系列法律法規。除了法、法令、大綱、綱要、條例、章程等規范的法律文件外，通告、辦法、指示信、決議案、訓令等在根據地同樣具備法律效力的文件，也是減災法規的重要載體。根據筆者的不完全統計，1928年至1934年，中央蘇區歷年頒布的包含減災內容的法規合計至少有93部。中央蘇區的減災立法及實踐，既是對傳統荒政的繼承和發展，也顯示了黨對戰爭和民生關系的正確處理，體現出鮮明的傳統與創新相結合的特點。

中央蘇區的減災法規以“消滅兵匪災禍，防御天災”為目的，內容廣泛，類型豐富多樣。這一時期，單行性的減災法規數量還比較少，減災規條通常散見于蘇區法律體系的各部分，減災內容體現在土地、經濟、衛生、環境等諸多法律法規之中。在減災法規的具體規定上，如減免稅收、調劑糧食、鼓勵生產、提倡節約、擴充水利等內容，可謂與傳統荒政一脈相承。例如，在減免稅收方面，借鑒中國古代因災蠲免緩征賦稅等制度，中央蘇區法律體系亦有相關內容。1928年12月，《井岡山土地法》作為黨制定的第一部土地法應運而生，其中規定，“如遇天災，或其他特殊情形時，得呈明高級蘇維埃政府核準，免納土地稅”（《毛澤東文集》第一卷，人民出版社1993年版，第51頁）。隨后，紅軍從井岡山轉移到贛南的興國縣，發布《興國縣土地法》，保留了遇到天災減免土地稅的條款。再如，政府分配與借貸耕牛，是中國歷代災后恢復重建的重要措施之一，中央蘇區借鑒了這一傳統救災制度。在多次戰爭和自然災害的破壞侵襲下，中央蘇區的大量耕牛被宰殺，農器被焚毀。為更好地組織群眾集中生產，1933年3月3日，中央政府發布《保護春耕運動的順利進行：組織犁牛站辦法》。4月13日，土地部發布第四號訓令《為發起犁牛合作社》，號召參照瑞金武陽區及云集區的經驗，成立犁牛合作社，發動群眾加入，鼓勵有耕牛農具者加入合作社，給以相當的租金，用“互助兩利”的辦法解決生產資料不足的問題。

中央蘇區對傳統荒政予以批判的繼承和發展。土地革命前，一些鄉村設有傳統意義上的義倉，由士紳、地主、富農和中農將米谷捐集起來，出售或贈予貧農、雇農、游民等，有時貧農度荒“全靠義倉借點谷食”。但義倉有嚴格的抵押規則，借谷利息為30%。毛澤東認為，此類義倉只不過是“緩貧民暴動的一個改良欺騙政策，不明白的卻在那里頌他們的恩德”（《毛澤東中央革命根據地斗爭時期調查文集》，中央文獻出版社2010年版，第151~152頁）。1932年，人民委員會發布《發展糧食合作社運動問題》的第七號訓令。1933年，中央內務人民委員部發布布告：“糧食調劑設局，中央正在經營。糧食合作設社，各地都要進行。甲縣運到乙縣，不能阻擋留停。大家有了飯吃，大家好打白軍。”（《紅色中華》1933年3月6日，第58期）在開展合作互助運動方面，1933年，中央政府頒布了《中華蘇維埃共和國勞動互助社組織綱要》，闡明勞動互助社的目的是實現農民互相幫助、做工，有計劃地去調劑農村中的勞動力。興國長岡鄉每村成立一個勞動互助社，除紅屬以外，全鄉80%勞動力均入社。互助社還可根據群眾意愿，以村、鄉、區為單位統籌生產，體現了靈活的調劑能力。糧食調劑局和勞動互助社的創辦，緩解了中央蘇區的糧食短缺問題，比傳統的義倉制度更加公平科學，有利于災區糧食和人力的調劑。

中央蘇區的減災法規建設，打破了傳統荒政以政府救濟為主、不敢或無力發動廣大災民進行自救的藩籬。如婦女兒童等傳統救災中的弱勢群體，經過中國共產黨積極的社會動員，成為救災活動中的生力軍。1932年6月，中華蘇維埃共和國人民委員會發布《關于保護婦女權利與建立婦女生活改善委員會的組織和工作》的第六號訓令，要求各級政府成立婦女生活改善委員會，以專門關心婦女權益、改善婦女生活。1933年2月，土地人民委員部發布關于春耕計劃的第二號訓令，要求各地發動婦女參加耕種。次年2月，中央委員會發布《關于春耕運動的決定》，其中指出，要推動“每個勞動婦女，每個兒童，在紅色的蘇維埃農村中進行生產戰線上的沖鋒突擊”，在鄉級蘇維埃下，設立婦女勞動教育委員會，動員廣大婦女學習蒔田、犁田、耙田等主要生產工作（《紅色中華》1934年2月18日，第151期）。由于對婦女權益的保護和充分的社會動員，婦女在生產救災等方面取得了不凡的成績。1933年，興國均村區泮溪鄉的勞動婦女在春耕時積極開墾荒田荒地，把整個春耕提早了半個月。瑞金武陽區石水鄉女子耕田隊有400多人，這些婦女對農務樣樣精通，“她們的勞動占了全部生產勞動的百分之五十以上”（《紅色中華》1933年4月26日，第73期）。再如，中央蘇區的兒童和青少年也被賦予了救濟主體的角色。1934年，教育人民委員部制定的《小學管理法大綱》規定，功課的測驗不能作為小學生學年考試的唯一標準，學生的成績必須結合勞動和工作成果，如“每個學生的工藝、園藝、耕種等技能及積極性”，每個學生參加收集糧食、春耕秋收等宣傳工作的成績和積極性等（《列寧小學校學生組織大綱》，江西省教育廳編：《江西蘇區教育資料選編》，江西教育人民出版社1960年版，第110~121頁）。

隨著一系列減災法規的制定和實施，中央蘇區在興國、瑞金、上杭和其他部分老蘇區推行的生產救災運動取得了不菲成績。1933年夏耕之前，“有些地方發動了群眾實行耕牛農器的互助，有些地方調換了好的種子，紅軍公田、紅軍家屬的田也比去年耕得更好了”（《紅色中華》1933年4月26日，第73期）。其中，石水鄉全鄉2700多人，除老小疾病外，成年青年、婦女兒童通通參加生產，激發出空前的勞動熱忱。才溪鄉在嚴重缺乏勞動力的情況下，將荒山開盡，耕田用盡，群眾原本食不果腹的生活得到了很大的改善。同時，在興修水利、植樹造林等方面，至1934年，江西、福建、粵贛、閩浙贛等修復水利工程10980座，新建水利工程892座；瑞金和興國植樹993500株，福建蘇區植樹2l3800株、播撒木梓樹種1699斤（趙朝峰：《土地革命戰爭時期的災荒與中國共產黨的對策研究》，《黨史研究與教學》2004年第5期）。這些舉措對提高中央蘇區的減災能力、改善生態環境具有重要意義。

埃德加·斯諾曾說：“蘇維埃沒有饑荒，當我想起這些時，我們覺得：這完全是一個中國的奇跡！事實上，這不能只靠財政來說明，只有從社會的和政治的基礎上著眼，才能理解。”（埃德加·斯諾：《西行漫記》，復社1938年版，第282~283頁）雖然因為政權初建，中央蘇區的減災立法及實踐也屬初創，故而存在尚不完善之處，但其既注重從傳統救災制度中繼承合理內容、同時與土地革命時期根據地具體實際緊密結合起來的減災立法實踐，體現了以人民為中心的宗旨，初步實現了社會救濟和災民生產自救較為完整的結合，并通過真正民眾性的互助合作形式充分調動廣大災民的生產積極性，在中國減災史上積極開創了一條群眾性的生產自救新途徑。這一時期的減災法制建設具有鮮明的自主創新性，為抗日戰爭時期和解放戰爭時期的減災法制建設奠定了良好基礎，具有重要的歷史與現實意義。

（作者：趙曉華，系中國政法大學人文學院院長、教授）